Stratejik Planlama

stratejik-planlama
Stratejik Planlama

Hazırlayan

Hüseyin YILDIZ

Ankara – 2016


 

 

GİRİŞ

Günümüz kamu yönetimlerini ve bu yönetimlerin geçirmekte olduğu değişimi şekillendiren Yeni Kamu Yönetimi Anlayışıdır. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışında etkin, verimli, sonuç ve performans odaklı, şeffaf ve hesap verebilir bir kamu yönetimi oluşturularak hizmet sunumunda kalitenin oluşturulabileceği ifade edilmektedir. Ayrıca yönetimde etkileşimi ve çok aktörlülüğü ifade eden yönetişim anlayışı ile de katılımcılığa, saydamlığa, etkinliğe ve hesap verebilirliğe ulaşılabileceği vurgulanmaktadır.

Ülkemizde dünyadaki gelişmelere paralel olarak kamu yönetimi alanında bir değişim sürecine girilmiştir. Bu değişim süreci içerisinde ülkemizde mali yönetim sistemi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) çerçevesinde köklü bir değişime tabi tutulmuştur. 5018 sayılı Kanun ile stratejik planlama, stratejik plan- bütçe ilişkisinin kurulması, performans denetimi, iç denetim gibi yeni uygulamaları beraberinde getirmiştir. Söz konusu değişimden kamu idareleri olan yerel yönetimler de paylarını almışlardır.

Bu çalışma ile, 1970’lerden sonra kamu yönetimi alanında değişimin arkasında olan Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının beraberinde getirdiği stratejik yönetim yaklaşımının bir unsuru olan stratejik planlama kavramı incelenmeye çalışılacak ve kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi içindeki yeri ve işlevi ele alınacaktır. Ayrıca, yerel yönetimler düzeyinde stratejik planlamaya geçiş süreci ve uygulamasının nasıl kurgulandığına değinilerek yeni planlama anlayışı çerçevesinde farklı düzeylerde yapılan planların birbiri ile uyumu konusu da ele alınmaya çalışılacaktır.

1. STRATEJİ VE STRATEJİK PLANLAMA KAVRAMLARI ÇERÇEVESİNDE STRATEJİK PLANLAMA SÜRECİNE GENEL BİR BAKIŞ

1.1.  Strateji Kavramı

Strateji kavramı, özellikle askeri alanda çok sık kullanılan bir kavramdır. Zira, strateji kelimesi etimolojik olarak incelendiğinde eski Yunanca “stratos” (ordu) ve “ago” (yönetmek, yön vermek) kelimelerinin birleştirilmesiyle oluşturulduğu görülmektedir. Zaman içerisinde strateji askeri alan dışında da başvurulan bir kavram olmuştur. Nitekim günümüzde strateji kavramı yönetim bilimi alanında da kullanılmakta ve “bir organizasyonun amacına ulaşmak için izleyeceği yollar” anlamını ifade etmektedir.[1] Bunun belki de bir adım ötesinde stratejinin geleceğe nasıl ve hangi yollardan ulaşılacağını gösteren bir planlama faaliyeti olduğu da düşünülebilir.[2] Bu anlamları kazanması ile birlikte strateji kavramı yönetim bilimi alanında zaman içerisinde “stratejik planlama” ve “stratejik yönetim” başlıkları içerisinde önemli bir konum edinmiştir.

1.2.  Stratejik Planlama Kavramı 

1.2.1. Stratejik Planlama Kavramının Tanımı ve Gelişimi

Stratejik planlama kavramının kökeni de strateji kavramında olduğu gibi askeri kökenlidir. Strateji kavramında olduğu gibi stratejik planlama kavramı da zaman içerisinde farklı alanlarda kullanılmaya başlanmıştır. Nitekim yönetim yazınında stratejik planlama kavramı 1960’lı yıllardan itibaren özel sektörde sevk ve idare aracı olarak kullanılmıştır. 1980’li yıllardan itibaren ise kavramdan kamu yönetimi alanında yeniden yapılanma sürecinin bir unsuru olarak yararlanılmıştır.

Stratejik planlama, daha çok özel sektör kuruluşlarının dış çevrede oluşan fırsatları kullanabilmesini ve tehditlere karşı durabilmesini ve dolayısıyla rekabetçi konumunu geliştirebilmesini sağlamak üzerinde yoğunlaşan bir planlama ve yönetim aracı olarak tanımlanmaktadır.[3] Kavram Weberyen yönetim modelinden yeni kamu yönetimi anlayışına geçişi ifade eden paradigma değişiminin bir ifadesi olarak 1980’li yıllardan itibaren kamu yönetimi alanında reform hareketlerinin bir parçasını oluşturmuştur. Neoliberal düşüncenin hakim konuma gelmesi kamu sektöründe küçülmeyi gündeme getirmiş ve kamu sektöründe etkenliğin ve etkililiğin sağlanması kamu mali yönetiminin temel yaklaşımını oluşturmuştur. Kamu mali yönetimi anlayışında yaşanan bu değişimde kaynakların stratejik önceliklere yönlendirilebilmesi için kullanılan temel araç stratejik planlama olmuştur.[4]

Ülkemizde de kamu mali yönetimi alanında yürütülen reform çalışmalarının temel araçlarından birini “stratejik planlama” kavramı oluşturmuştur. Kamu idarelerinin planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ile uygulamayı etkili bir şekilde izleme ve değerlendirmelerini sağlamaya yönelik olarak “stratejik planlama” temel bir araç olarak benimsenmiştir.[5] Nitekim, 10/12/2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 3. maddesi birinci fıkrası (n) bendinde stratejik plan, “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmış ve mevzuatımızda yerini almıştır.

1.2.2. Stratejik Planlamanın Önemi ve Özellikleri

Stratejik planlama:

  • bir yönetim planlaması modeli,
  • yaygın olarak kullanılan bir karar verme aracı,
  • giderek artan hızlı değişme ve gelişmelere uyum sağlamak için, her türlü yatırım yapma ve geleceği tanımlama,
  • ulusal kaynakların yönetim ve denetimini gerçekleştirmek, üretim ve insan gücünün geliştirilmesi konusunda teknolojik yetersizliği önlemek amacına yönelik bir makro planlama aracı,
  • kurum veya şirket açısından bir mikro planlama modeli,
  • İşletme, kurum veya kuruluşun beş, on veya daha fazla yılda nerede olmak istediğinin açıklıkla belirlenmesi süreci olarak tanımlanarak kavramın çeşitli yönlerini oluşturan özellikleri ortaya konmaktadır.[6]

Mülga Devlet Planlama Teşkilatı’nın (DPT) kamu kuruluşları için hazırladığı Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda stratejik planlamanın niteliğine ilişkin ayrıntılı bilgilere yer verilmiştir. Buna göre, stratejik planlama:

  • Sonuçların planlanmasıdır: Girdilere değil, kamu hizmetleri ile elde edilecek sonuçlara odaklıdır.
  • Değişimin planlanmasıdır: Değişimin istenilen yönde olabilmesini sağlamaya gayret eder ve değişimi destekler. Dinamiktir ve geleceği yönlendirir. Düzenli olarak gözden geçirilmesi ve değişen şartlara göre uyarlanması gerekir.
  • Gereklidir: Arzu edilen ve ulaşılabilir bir geleceği resmeder.
  • Kaliteli yönetimin aracıdır: Disiplinli ve sistemli bir şekilde, bir kuruluşun kendisini nasıl tanımladığını, neler yaptığını ve yaptığı şeyleri niçin yaptığını değerlendirmesi, şekillendirmesi ve bunlara rehberlik eden temel kararları ve eylemleri üretmesidir.
  • Hesap verme sorumluluğuna temel oluşturur: Sonuçların nasıl ve ne şekilde gerçekleştirildiğinin izlenmesine, değerlendirilmesine ve denetlenmesine temel oluşturur.
  • Katılımcı bir yaklaşımdır: Stratejik planlama sürecinin kuruluşun en üst düzey yetkilisi tarafından tam olarak desteklenmesi şarttır. Bununla beraber, ilgili tarafların, diğer yetkililerin, idarecilerin ve her düzeydeki personelin katkısı, ortak çabası ve desteği olmaksızın, stratejik planlama başarıya ulaşamaz.[7]
1.2.3. Stratejik Planlamanın Diğer Planlama Türlerinden Farkları

Stratejik planlamanın diğer planlama türlerinden farkları olarak şu hususlar sıralanmaktadır:

  • Stratejik planlama, geleneksel planlama anlayışındaki kurumun içine odaklı sorun çözme yaklaşımı yerine, dış çevreden başlayarak kurumun içine bakış açısını getirir.
  • Stratejik planlama modeli çevrenin talepleri, kurumun istekleri ve kurumun yetenekleri arasında uyum ve dengeyi sağlayan stratejinin saptanmasını sağlar.
  • Stratejik planlama ayrıntılı ve sayısal planlar üretmeye değil, yeni fikir ve bakış açıları aramaya yönelik kavramsal ve niteliksel boyut ağırlıklı bir planlama felsefesidir ve önceliği tutarlı ve anlaşılabilir bir gelecek resmi çizmeye verir.[8]

1.3.  Stratejik Planlama ile Stratejik Yönetim İlişkisi 

“Stratejik planlama” ile “stratejik yönetim” kavramları çoğu zaman aynı anlamda kullanılmaktadır. Her iki kavram arasında ne tür bir fark olduğunu açıklamadan önce stratejik yönetim kavramının öğretide nasıl tanımlandığına bakmak faydalı olacaktır.

Stratejik yönetim, işletmenin dış çevresiyle olan ilişkilerinin düzenlenmesi ve örgütsel yönün belirlenmesiyle buraya ulaşmak için yapılacak işlerin planlanması, örgütlenmesi, koordinasyonu ve kontrol edilmesi süreci olarak tanımlanmaktadır.[9] Tanımdan da anlaşıldığı üzere stratejik yönetim kavramı bir yönetim döngüsünü ifade etmektedir. Sadece örgütsel stratejilerin oluşturulmasını ve bunların planlamasını değil aynı zamanda bu stratejilerin uygulanmasını ve uygulamanın kontrolünü de bir süreç olarak kapsamaktadır.

“Stratejik planlama”, “stratejik yönetim”in ilk aşamasını oluşturmaktadır. Zira yönetim süreci içerisinde örgüt amaçlarının gerçekleştirilmesine dönük stratejilerin oluşturulmasında ilk olarak bunların planlaması yapılmaktadır. Planlama aşamasını ise belirlenen stratejilerin uygulanması ve uygulamanın kontrolü süreçleri izlemektedir.

Mülga DPT’nin hazırladığı Stratejik Planlama Kılavuzunda stratejik yönetim yaklaşımının temel adımları olarak stratejik planlama, bütçeleme, uygulama ve değerlendirme süreçlerine yer verilmiştir. Ancak “stratejik planlama” kavramının kılavuzda geniş anlamda “stratejik yönetim” sürecinin bütününü kapsayacak şekilde kullanıldığı belirtilmiştir.[10] Bu bakımdan kamu idareleri açısından stratejik planlamaya geçiş ile esas itibariyle stratejik yönetime geçilmesinin amaçlandığını söylemek mümkündür.

1.4.  Stratejik Planlama Süreci

Stratejik planlama sürecini dinamik bir süreç olarak yönetim alanını planlarken bu sürecin kendisinin de bu strateji çerçevesinde belli aşamalardan geçerek hazırlanması gerekmektedir. Mülga DPT tarafından hazırlanan Stratejik Planlama Kılavuzu stratejik planlama sürecine ilişkin ayrıntılı bir şablon çizmektedir. Buna göre stratejik planlama süreci şunlardan oluşmaktadır: durum analizi, geleceğe bakış, maliyetlendirme ve izleme ve değerlendirme.

1.4.1. Durum Analizi

Durum analizi, kurum ile çevresi arasında ilişkilerin analiz edilerek kurumun yönünün ve amaçlarının belirlenmesi ve bu amaçlara ulaşabilmek için gerekli kaynakların tahsis edilmesi faaliyetlerini kapsar. Durum analizi, gelecek yıllarda bir kurumun nerelerde olması, hedeflerinin ne olması, yönetim felsefesini ne şekilde oluşturması gerektiğini belirlemek amacı ile yapılır. Yapılan analizler ile kurumun şu andaki mevcut durumu ortaya çıkartılmaktadır.[11]

Stratejik planlama sürecinin ilk adımı olan durum analizi, kuruluşun “neredeyiz?” sorusuna cevap vermektedir. Bu analiz, kuruluşun kendisini ve çevresini daha iyi tanımasına yardımcı olarak stratejik planın sonraki aşamalarından daha sağlıklı sonuçlar elde edilmesini sağlayacaktır.[12]

1.4.2. Geleceğe Bakış

Kuruluşlar, bu aşamada, misyon ve vizyonlarını ifade eder, temel değerlerini belirler, amaçlarını, hedeflerini ve stratejilerini ortaya koyarlar. Misyon, vizyon ve ilkelerin oluşturulması sonucunda, kuruluşun varması istenen noktaya nasıl bir çerçeve içinde ulaşılacağı amaç ve hedeflerin belirlenmesi ile ortaya çıkar. Bu nedenle, misyon, vizyon ve ilkelerin doğru şekilde ifade edilmesi stratejik planın başarısı üzerinde belirleyici bir rol oynar.[13]

1.4.3 Maliyetlendirme

Maliyetlendirme süreci ile geliştirilen politikaların ve bunların yansıtıldığı amaç ve hedeflerin gerektirdiği mali tablo ortaya konulur. Bu suretle politika tercihlerinin ve karar alma sürecinin rasyonelleştirilmesine katkıda bulunmak amaçlanır. Ayrıca, maliyetlendirme ile kamu idarelerinin stratejik planları ile bütçeleri arasındaki bağlantıyı güçlendirmeyi ve harcamaların önceliklendirilmesi sürecine yardımcı olunması da hedeflenir. Kuruluşun amaç ve hedeflerine yönelik stratejiler doğrultusunda gerçekleştirilecek faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacı bu aşamada belirlenir.[14]

Stratejik planlama anlayışında, verilen bütçelere göre plan yapılmaz aksine, bütçeler kabul edilmiş ve uygulamaya konulmuş planları ve programları uygulamaya imkân verecek şekilde hazırlanır. Diğer bir deyişle, program-bütçeler hazırlanır. Stratejik amaçlar, bu amaçları gerçekleştirecek faaliyetler belirlendikten sonra her faaliyetin maliyetinin hesaplanması yoluna gidilir.[15]

1.4.4 İzleme ve Değerlendirme

İzleme, stratejik plan uygulamasının sistematik olarak takip edilmesi ve raporlanmasıdır. Değerlendirme ise, uygulama sonuçlarının amaç ve hedeflere kıyasla ölçülmesi ve söz konusu amaç ve hedeflerin tutarlılık ve uygunluğunun analizi olarak tanımlanmaktadır. İzleme, yönetime yardımcı olan sistemli bir faaliyeti ifade etmektedir. Bu faaliyetin temelini performansın izlenmesi, temel aracını ise raporlama oluşturmaktadır. Stratejik planlama sürecinde, izleme ve değerlendirme faaliyetleri sonucunda elde edilen bilgiler kullanılarak, stratejik plan gözden geçirilir, hedeflenen ve ulaşılan sonuçlar karşılaştırılır.[16] Hem bir yönetim fonksiyonu olarak hem de kamuoyu denetimi çerçevesinde izleme faaliyetini odağına vatandaşı alan ve planlamayı, bütçelemeyi, uygulama, izleme ve değerlendirmeyi içeren bir bütün içinde algılamak gerekir. İzleme faaliyetinin etkililiği diğer aşamaların kalitesi ile doğrudan ilişkilidir.[17]

2. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK PLANLAMA

2.1. Kamu Mali Yönetimi Reformu ve 5018 Sayılı Kanunda Stratejik Planlama 

2000’li yıllardan itibaren ülkemizde kamu yönetimi alanında yürütülen reform çalışmalarının bir parçasını da kamu mali yönetimi alanı oluşturmuştur. Türk kamu mali yönetim sistemi; yaşanan mali krizler, uluslararası alandaki gelişmeler ve AB’ye üyelik sürecinde gereken mevzuat uyumu doğrultusunda 2003 yılında yasalaştırılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) ile köklü bir değişikliğe tabi tutulmuştur.

Kamu mali yönetimi ve kontrolü alanındaki değişimin gerekçelerinden birini de çağdaş kamu mali yönetim anlayışında hâkim olan stratejik planlama, çok yıllı bütçeleme, performans esaslı bütçeleme uygulamasının mali yönetim sistemimizde yer almaması ve bütçelerin stratejik karar alma aracı olmaktan çıkması gibi hususlar oluşturmuştur.[18]

Kamuda stratejik planlamanın hukuki çerçevesi incelendiğinde ilk olarak karşımıza 5018 sayılı KMYKK’da yer alan stratejik planlamaya ilişkin hükümler çıkmaktadır. 5018 sayılı Kanunun 3. maddesi birinci fıkrası (n) bendinde stratejik plan, “Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmaktadır. 5018 sayılı Kanunun 7. maddesi ile stratejik planların hazırlanması, uygulanması ve uygulama sonuçlarının kamuoyunun bilgisine sunulmak üzere raporlanmasının zorunlu olduğu hükme bağlanmıştır. Kanunun 9. maddesi ile de kamu idarelerine; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturma, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptama, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçme ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlama görevi verilmiştir.

Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi, yeni kamu maliyesi yaklaşımının bütçe anlayışının temel unsurunu oluşturmaktadır. Şekil-1’de belirtilen sürecin izlenmesi ve araçların kullanılmasıyla işlerlik kazanan performans esaslı bütçeleme ile kaynakların kamu idarelerinin amaç ve hedefleri doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü ve değerlendirmesi yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını tespit eden ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemi anlatılmak istenmektedir.[19] Özü itibariyle performans esaslı bütçeleme; faaliyet tabanlı oluşturulan ve iş başarımını ölçmeye matuf bir bütçeleme türünü ifade etmektedir.[20]

Şekil  1 – Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Araçları

Screenshot_6

 Kaynak: Esin Oral, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçe Uygulamaları, Gelişimi ve Türk Mali Sistemi Açısından Bir Değerlendirme, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, Nisan 2005, s.21.

Hükümetlerin performans esaslı yönetime ve bütçelemeye geçmelerinde dört temel sebepten bahsedilmektedir. Bunlar: verimliliği artırmak, bütçe sürecinde karar almayı geliştirmek, saydamlığı ve hesap verme sorumluluğunu güçlendirmek ve tasarrufu sağlamak.[21] Ülkemizde de bu yeni anlayışın bir yansıması olarak KMYKK ile performans esaslı bütçelemeye ve stratejik planlamaya geçilmiştir. Ayrıca, genel ve özel bütçe kapsamındaki idarelerin, sosyal güvenlik kurumlarının ve mahallî idarelerin bütçelerini performans esaslı bütçeleme sistemine göre hazırlamaları ve uygulamaları öngörülmüştür.

Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarını stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları oluşturmaktadır. Stratejik plan ve performans programları vasıtasıyla kamu idarelerinin temel politika hedefleri ile bunların kaynak ihtiyaçları arasında bağlantı kurulmakta; söz konusu belgelerde öngörülen hedeflere ilişkin gerçekleşmeler ise faaliyet raporları aracılığıyla kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır. Bu çerçevede oluşturulan bütçe uygulaması ile elde edilen kaynakların etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasını mümkün kılan bir hesap verme sorumluluğu sistemi oluşturulmak istenmiştir.

Stratejik planlama; ortaya koyduğu amaç ve hedefler bakımından performans esaslı bütçelemeye temel oluşturarak plan-bütçe ilişkisinin kurulmasına imkân sağlamakta, kamu kaynaklarının kullanım alanına ilişkin veriler sağlayarak siyasi tercihlere ilişkin bilgi vermekte ve uygulayıcıların sorgulanmasına olanak tanıyarak hesap verme sorumluluğunun gerçekleştirilmesine katkıda bulunmaktadır.[22] Stratejik planlama ile performans esaslı bütçe sistemi birliktelik arz eden, başka bir deyişle, biri olmadan bir diğerinin pek de anlamlı olmadığı bir yapıyı ifade etmektedir. Stratejik planlamanın olmadığı bir yapıda performans esaslı bütçelemeye veri sağlanamamakta, performans esaslı bütçe sisteminin olmadığı bir ortamda ise stratejik planlama ile mali yönetim bağlamında beklenen sonuçların elde edilmesi mümkün olamamaktadır.[23]

KMYKK’nda öngörülen uygulama aşamaları itibariyle aşağıda şematize edilen (Bkz.Şekil-2) performans esaslı bütçe sistemi ile kamu idarelerine[24] stratejik plan hazırlama görevi tevdi edilmiş, stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespiti ve stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesi yetkisi mülga DPT Müsteşarlığına (Kalkınma Bakanlığına) verilmiştir.

Şekil 2- KMYKK’nda Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi

Screenshot_5

Kaynak: Hanifi Coşgun, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve Temel Kavramlar Sunusu, <http://www.stg.yildiz.edu.tr/butce/dosyalar/yildiz.ppt>, (Erişim: 27/10/2016).

Stratejik planlamaya dayanan performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulamaya konmasında plan ve bütçe arasındaki ilişkinin güçlendirilmesi amaçlanmakla beraber bu ilişkinin diğer üst ölçekli planlarla nasıl bir bağ içinde olacağı net değildir. Başka bir deyişle, kamu mali yönetimi reformu sürecinde kalkınma planları, bölgesel planlar ve sektörel strateji planları gibi üst planların kamu idarelerinin stratejik planları ile ilişkisinin yeterli düzeyde tasarlandığı söylenemez.[25] Nitekim KMYKK’nda kamu idarelerinin kalkınma planları ve programlar çerçevesinde stratejik planları hazırlanmasından bahsedilmekle birlikte bu ilişkinin niteliği net bir şekilde belirlenmemiştir.

Ülkemizde stratejik planlamaya geçilmesi mevzuat yönünden öngörülmüş olmakla birlikte bunun hayata geçirilmesi mevzuat hazırlanması gibi kolay olmamıştır. 26 Mayıs 2006 tarihinde yürürlüğe giren Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 6. maddesinde Yönetmelik kapsamındaki kamu idarelerinin ilk stratejik planlarını belirlenen geçiş takvimine uygun olarak en geç 31 Ocak 2009 tarihine kadar hazırlamakla yükümlü oldukları belirtilmiş ise de bazı kamu kurumlarının bu tarihten sonra stratejik planlarını hazırladıkları, bazılarının ise henüz ilk planlarını bile hazırlamadıkları görülmektedir.[26] Bu durum stratejik planlamaya dayalı yönetim anlayışına geçişin öncelikle üst yönetimin bunu benimsemesi ve uygulamaya koyması ile mümkün olduğu ve aynı zamanda stratejik plan uygulamalarının kamu kurumlarının benzer koşullara ve kurumsal kapasiteye sahip olduğu varsayımı ile yapılmasının uygulamayı olumsuz etkilediği şeklinde de yorumlanabilir.[27]

Performans esaslı bütçeleme sisteminin önemli özelliklerinden bir diğerini ise üst düzey idarecilerle hesap verme sorumluluğunu geliştirmek amacıyla yapılan performans sözleşmeleri oluşturmaktadır. Performans sözleşmeleri ile iki taraf arasında performansa ilişkin karşılıklı sorumlulukları, yükümlülükleri ve beklentileri açık şekilde belirleyen bir anlaşma yapılması anlatılmak istenmektedir. Bu sözleşmelerin pek çok farklı çeşidi olmakla birlikte esas olarak bir bakan ve üst yönetici veya üst yönetici ile kıdemli yöneticiler arasında genel stratejik amaçların program bileşenlerine bölünmesine ve yönetim süreci ile çıktı hedeflerinin artan yönetsel özerklik karşılığında detaylandırılarak belirgin hale getirilmesine yönelik anlaşmalar anlatılmaktadır.[28]

KMYKK’nda performans sözleşmelerine ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Performans sözleşmesi uygulamasının öngörülmemiş olması bu sistemin özü itibariyle uygulanamayacağı anlamına gelmemektedir. İstenmesi durumunda stratejik plan ve performans programında öngörülen unsur ve hedeflerin gerçekleştirilip gerçekleştirilemediği faaliyet raporları ve performans göstergeleri ışığında değerlendirmeye tabi tutularak yöneticilerin performanslarının izlenmesi mümkündür. Bunun ayrıca performans sözleşmesi adı verilen bir belge ile detaylandırılması yerine yönetim sorumluluğu modeli çerçevesinde yöneticilerin değerlendirmeye tabi tutularak hesap verme sorumluluğunun sağlanması yoluna gidilebilir.

Performansa dayalı bir yönetim anlayışının benimsenmesi, performans sözleşmesi uygulamasına geçilmesi ve yönetim sorumluluğu modeli çerçevesinde yönetsel esnekliklerin tanınması bir sonraki aşamada personel yönetimi alanında da reform yapılması taleplerini kaçınılmaz olarak beraberinde getirecektir. Mevcut personel sisteminin değiştirilerek performansa dayalı ödül-ceza sisteminin oluşturulması ve performansa dayalı ücretlendirme sisteminin benimsenmesine yönelik söylemler bunun bir göstergesidir.[29] Ancak burada gözden uzak tutulmaması gereken nokta ise pek çok OECD ülkesinde uygulanmakta olan performansa dayalı ücretlendirme sistemine geçilmesindeki amacın çalışanların motivasyonlarının ve iş tatminlerinin artırılması olduğu ve böyle bir uygulamanın ancak bir performans kültürünün yerleşmesinden sonra beklenilen katkıları sağlayabileceği hususudur.[30]  Oysaki ülkemizde performansa dayalı ücretlendirme sistemine geçiş ile motivasyon ve iş tatminini artırmaya yönelik bir uygulamaya geçişten ziyade esas olarak mevcut kamu personel sisteminin idare hukuku çerçevesinde güvenceye dayalı yapısında değişikliğe gidilmesi anlaşılmaktadır.

KMYKK’nda bütçe tekliflerinin Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle Maliye Bakanlığı yetkililerinin gider ve gelir teklifleri üzerinde müzakere yapmalarına yönelik uygulama, yukarıda bahsedilen sonuç odaklı, esneklikler tanınmış ve stratejik planlamaya dayalı yönetim anlayışı ile uyuşmamaktadır (5018, md.3/5). Stratejik amaçlar çerçevesinde belirlenen bütçelerin başka bir kurum tarafından sadece kamu harcamalarında tasarruf sağlamaya yönelik bir bakış açısıyla değerlendirmeye tabi tutulması yukarıda özellikleri sayılan yeni yönetim anlayışının hayata geçirilmesini güçleştirecektir. Aynı zamanda bu uygulama hem harcamacı kuruluşların alternatif programlar geliştirmesi ve program analizi yapması, amaç ve hedeflerini değerlendirmesine dayanan program bütçe sistemi ile de uyuşmayarak bütçe hazırlık sürecinde harcamacı kuruluşlarla Maliye Bakanlığı arasında uygulamada yapılan “pazarlık” yanlışını da resmileştirmiş olmaktadır.[31]

Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanması bakımından önemli bir konuyu da söz konusu planların güncellenmesi ve yenilenmesi hususları oluşturmaktadır. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinde güncelleme stratejik amaçlar ve hedefler çerçevesinde beş yıllık bir dönemi kapsayacak şekilde hazırlanan stratejik planlarda nicel değişiklikler yapılması olarak tanımlanmış ve stratejik planların en az iki yıl uygulandıktan sonra kalan süre için güncelleştirilebileceği hüküm altına alınmıştır. Yönetmelikte planların yenilenmesinin ise kamu idarelerinin görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen mevzuatta değişiklik olması, hükümetin değişmesi (mahallî idareler hariç), bakanın değişmesi, mahallî idarelerde üst yöneticinin değişmesi ve doğal afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalımların vuku bulması gibi hallerde stratejik planların yenilenebileceği ifade edilmiştir. Yönetmelikte sayılan bu tür durumların merkezi yönetim ve yerel yönetimlerde ne kadar sık yaşandığı dikkate alınırsa stratejik planların gerçekleştirilebilir, hesap verme sorumluluğu ilişkilerinin kurulmasına olanak veren bir şekilde uygulanması olasılığı daha da azalmaktadır.[32]

Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi ile ilgili olarak söylenebilecek son husus ise bunların uygulayıcısı olan kamu görevlilerinin bu konudaki tutumunun başarının yakalanması bakımından kilit önemde olduğudur. Bu sistemin bir değişim süreci olarak algılanarak buna karşı bir direnç gösterilmesi olasıdır. Hedeflerin belirlenmesi, kaynakların kullanılması, performansa yönelik belirlemelerin yapılması gerek üst yönetim gerekse diğer uygulayıcılar bakımından bir sorgulanma olarak algılanmakta, buna karşı dirençler oluşturulmakta ve planlamaya yaklaşım da buna göre belirmektedir.[33] Stratejik planın kurum içinde benimsenmesi, tüm çalışanlarca sahiplenilmesi, kararlılıkla uygulanması, uygulama sonuçlarına yönelik iç kontrol denetim mekanizmalarının işletilmesi ve bu unsurlarda etkin rol oynayan üst yönetimin destek olması olarak sayılan stratejik planlama sürecine ilişkin başarı faktörleri[34] arasında olan kurum çalışanlarının ve özellikle kurum üst yönetiminin konuya ilişkin yaklaşımı başat önemde olup bunların gösterecekleri direnç ya da sahiplenme sürecin başarısını doğrudan etkileyecektir.

2.2. Yerel Yönetimlerde Değişim ve Yasal Altyapısı Bakımından Yerel Yönetimlerde Stratejik Planlama 

Günümüzde yaşanan hızlı kentleşme süreci, yerel yönetimleri giderek biriken sorunlar ile karşı karşıya bırakmaktadır. Yerel yönetimler, bir yandan mevcut hizmetleri daha yaygın ve daha iyi sunmak zorunda kalırken, öte yandan yeni ve farklı kentsel hizmetlere olan talebi karşılamaya çalışmaktadır. Bu kapsamda, giderek artan ve çeşitlenen hizmet talebini, sınırlı kaynaklarla karşılamak zorunda kalan yerel yönetimlerde “yönetim” olgusu, her geçen gün önem kazanmaktadır.[35]

19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren yerel yönetimler tıpkı merkezi yönetimler gibi planlama alanında yetki ve sorumluluklara sahip olmuştur. Hizmet yönünden yurttaşa en yakın yönetim birimi olarak yerel yönetimler planlama etkinliklerinde bulunmuşlardır. Türkiye’de 1960’larda başlayan planlı kalkınma dönemi ile birlikte yerel yönetimlerde planlama işlevi de önem kazanmıştır. 1980’ler ve sonrasında gerçekleştirilen reformlar ile planlama alanında yetki ve sorumluluk paylaşımına ilişkin dönüşümler ve planlamanın niteliğinde değişimler yaşanmıştır. Planlama uygulamalarında kapsam açısından bütüncül kalkınma planlamasından stratejik ve parçacı planlamaya, nitelik açısından ise ulusal kalkınma planlamasından uluslarüstü planlamaya doğru bir geçiş yaşanmaktadır. Yerel yönetim yasalarında ve diğer yasalarda yapılan düzenlemelerle birlikte stratejik planlama pek çok yerel yönetim birimi için yasal zorunluluk halini almıştır.[36]

Geleneksel yönetim anlayışından yeni kamu yönetimi anlayışına geçiş ile birlikte kamu idarelerinde stratejik yönetim sürecinin gerçekleştirilmesine yönelik çabalar artmıştır. Bu süreç içerisinde yerel yönetimlerde de performans ölçümüne, hedef, strateji ve öncelikleri belirlenmiş bir yönetime doğru kayma yaşanmaya başlanmıştır. Başka bir deyişle, genel olarak kamu yönetiminde yaşanan değişim, kamu yönetiminin önemli bir parçası olan yerel yönetimlerde de yaşanmaya başlamıştır. Ülkemizde de özellikle 2002 yılı sonrasında başlatılan kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları kapsamında yerel yönetimleri de ilgilendiren önemli değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Stratejik planlama döngüsünün gerçekleştirilmesi de bu bağlam içerisinde yerel yönetimlerde gündeme gelmiştir.

20. yüzyılın başlarından itibaren gelişen sonuç/performans odaklı yönetim ve bütçeleme yaklaşımları çerçevesinde ülkelerin mali yönetimlerini oluşturan süreçlerin tekrar ele alınmaları ve yeniden yapılandırılmaları gerekli bir hal olduğu vurgulanmıştır.[37] Bu süreçte yapılan pek çok değişiklikle birlikte kamu idarelerinin planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ile uygulamayı etkili bir biçimde izleme ve değerlendirmelerini sağlamaya yönelik olarak “stratejik planlama” da temel bir araç olarak benimsenmiştir.[38] Bu durum gerek KMYKK’da gerekse de ilgili yerel yönetim kanunlarında kendisine yer bulmuştur.

5018 sayılı KMYKK dışında 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile nüfusu 50.000’in üzerindeki tüm belediyeler stratejik plan hazırlamakla yükümlü oldukları hüküm altına alınmıştır. Ayrıca 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile il özel idarelerine de stratejik planlama yükümlülüğü getirilmiştir. İlk stratejik planların il özel idarelerinde 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun geçici 3. maddesine uyarınca 4 Mart 2006; belediyelerde ise 5393 sayılı Belediye Kanununun geçici 4. maddesine uyarınca 13 Temmuz 2006 tarihine kadar hazırlanması yönünde süre tanınmıştır.

Stratejik plan hazırlamakla yükümlü kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespiti ile stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesi amacıyla “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” çıkarılmıştır. Yönetmelik ile stratejik planlama yükümlülüğünün kamu idarelerine 31.01.2009 tarihine kadar yaygınlaştırılmasını öngören aşamalı bir geçiş programı oluşturulmuştur.

Yukarıda bahsedilen yasal düzenlemelere ilave olarak mülga DPT Müsteşarlığı kamu idarelerine stratejik planlama sürecinde yol göstermek üzere “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu”nu hazırlamıştır.

2.2.1.      Belediyeler Bakımından Stratejik Planlama

KMYKK ile kamu mali yönetimi alanında temel belge haline gelen stratejik planlar ve bunların uygulama belgeleri olan performans programları belediyeler bakımından da mali ve yönetsel alanda temel belge olma özelliğini taşımaktadır. Stratejik planların hazırlanması; belediyelerin hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaların somut iş programlarına ve bütçelere dayandırılması ile uygulamanın etkili bir biçimde izlenmesini ve değerlendirilmesini sağlamak bakımından temel bir araç olarak işlev görmektedir. [39]

5393 sayılı Kanuna göre belediye başkanları yerel seçimlerden itibaren altı ay içinde kalkınma planı ve programı ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik planı ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans programını hazırlayarak belediye meclisine sunmakla sorumludurlar (5393, md.41/1).[40] Stratejik planların hazırlanmasında üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşlerinin alınması öngörülmüş ve belediye meclisinin kabul etmesiyle yürürlüğe girmesi hüküm altına alınmıştır (5393, md.41/2). Stratejik plan hazırlanması nüfusu 50.000’in altında olan belediyeler bakımından zorunlu değildir (5393, md.41/3).[41] Kanunda stratejik planın ve performans programının bütçenin hazırlanmasına esas teşkil ettiği vurgulanarak bunların belediye meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilmesi gerektiği düzenlenmiştir (5393, md.41/4).

Buna uygun olarak belediye başkanının, meclisinin ve encümeninin görev ve yetkilerini sıralayan maddelerde de paralel düzenlemeler yapılmıştır. Buna göre; belediye başkanını belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak ve belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmekle (5393, md.38/b), belediye encümeni stratejik planı inceleyip belediye meclisine görüş bildirmekle (5393, md.34/a) ve belediye meclisi de stratejik planı görüşüp kabul etmekle sorumludur (5393, md.18/a). 5216 sayılı Kanunda da ilçe ve ilk kademe belediyelerinin görüşlerini alarak büyükşehir belediyesinin stratejik planını hazırlamak büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları içinde sayılmıştır (5216, md.7/a). Ayrıca büyükşehir belediye başkanının belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmakla görevli olduğu ifade edilmiştir (5216, md.18/b).

Kanunda nüfusu 50.000’den fazla olan belediyelere getirilen stratejik plan hazırlama yükümlülüğü ile stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçelemeye geçilmiş olmasına karşın belediyeler bakımından bu yönetsel değişiklik için herhangi bir kademeli geçiş planı öngörülmemiştir. Belediyelere sadece bir yıl gibi kısa bir süre tanınarak bu değişikliğin gerçekleştirilmesinin istenmesi belediyelerde sürecin ve planın kalitesinden daha çok belirlenen zaman içerisinde bir plan belgesi ortaya koymaya odaklanılmasına sebep olmuştur. Bu durum idarelerin dönüşümüne, stratejik alanlara odaklanmasına ve stratejik planlama sürecinin yeterli katkıyı sunmasına engel olacak niteliktedir.[42]

Stratejik planlama konusunda değinilmesi gereken bir başka husus ise stratejik planlarla ulusal politika ve planlar arasında bağın nasıl kurulacağıdır. Kanunda stratejik planların kalkınma planı ve programı ile varsa bölge planına uygun olarak hazırlanması bir gereklilik olarak ortaya konmuş ancak bunun ne şekilde sağlanacağı belirtilmeyerek adeta bir niyet temennisi olarak belediyelerin takdirine bırakılmıştır. Bu yorumu güçlendirecek bir başka husus ise Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 13. maddesinde mahallî idareler dışındaki kamu idarelerinin stratejik planlarının kalkınma planı, orta vadeli program ve faaliyet alanı ile ilgili diğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve programlara uygunluğunun değerlendirilmek üzere mülga DPT Müsteşarlığına (Kalkınma Bakanlığına) göndermelerinin düzenlenmiş olmasıdır. Mahallî idarelerin idarî ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri olmaları bakımından söz konusu düzenleme yerinde olmakla birlikte yukarıda da belirtildiği üzere stratejik planların üst ölçekli planlarla uyumunun nasıl sağlanacağı konusu tamamen mahallî idarelerin kendi inisiyatiflerinde bir konudur.

2.2.2.      İl Özel İdareleri Bakımından Stratejik Planlama

KMYKK’nın 9. maddesi uyarınca bir kamu idaresi olan il özel idarelerinin stratejik plan hazırlayacakları hüküm altına alınmış ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda da buna yönelik ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiştir. 5302 sayılı Kanuna göre Vali, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plân ve programları ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans plânı hazırlayıp il genel meclisine sunmakla görevlidir (5302, md.31/1). Stratejik plânların hazırlanmasında üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınması öngörülmüş ve il genel meclisinde kabul edildikten sonra yürürlüğe girmesi hüküm altına alınmıştır (5302, md.31/2). Ayrıca, stratejik plân ve performans plânının bütçenin hazırlanmasına esas teşkil ettiği vurgulanarak bunların il genel meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilmesi gerektiği düzenlenmiştir (5302, md.31/3).

Buna uygun olarak vali, il genel meclisi ve il encümeninin görev ve yetkilerini sıralayan maddelerde de paralel düzenlemeler yapılmıştır. Buna göre; vali il özel idaresini stratejik plâna uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, il özel idaresi faaliyetlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmakla (5302, md.30/b), il encümeni stratejik plânı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmekle (md.26/a) ve il genel meclisi de stratejik plân görüşüp karara bağlamakla sorumludur (md.10/a).

Stratejik plan-bütçe bağlantısına 5302 sayılı Kanunda da dikkat çekilerek bütçelerin stratejik plana uygun olarak hazırlanacağı belirtilmiş (5302, md.44/1) ve denetime ilişkin olarak da il özel idaresinin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, idarenin bütünlüğüne ve kalkınma plânı ve stratejilerine uygunluğu açısından İçişleri Bakanlığı, vali veya görevlendireceği elemanlar tarafından da denetleneceği hüküm altına alınmıştır (md.38/3). Bu itibarla mahalli idareler dışındaki kamu idareleri bakımından Kalkınma Bakanlığında olan stratejik planlar ile kalkınma planları gibi üst ölçekli planlar arasındaki uyumun sağlanması görevi konusunda il özel idareleri bakımından planların hazırlık aşamasına ilişkin bir mekanizma öngörülmemiş ancak bu uyumun planların uygulanması aşamasına ilişkin olarak denetim fonksiyonunun konusu olabileceği göz önünde bulundurulan bir husus olarak vurgulanmıştır.

4 Mart 2005 tarihli ve 25745 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun geçici 3. maddesine göre il özel idarelerinin ilk stratejik planlarını 4 Mart 2006 tarihine kadar hazırlamaları öngörülmüştür. Ancak, Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik 26 Mayıs 2006 tarihli ve 26179 sayılı Resmi Gazetede yayımlanabilmiş,  bu durum ise stratejik planların hazırlanması ve uygulanması bakımından gecikme yaşanmasına neden olmuştur.

SONUÇ

2002 yılı sonrasında kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları ile Türk kamu yönetimi alanında yeni kamu yönetimi anlayışına geçilmesi hedeflenmiştir. Bu kapsamda çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetimi alanında köklü bir değişime gidilmiş ve stratejik planlama, stratejik plan-bütçe ilişkisinin kurulması, performans denetimi, iç denetim gibi kavram ve uygulamalar kamu mali yönetimimize girmiştir.

Kamu idarelerine verilen stratejik plan hazırlama görevinin işlevsel anlamda kapsamını ise kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsenen temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonları oluşturma, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefleri saptama, performansların önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçülmesi ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesinin yapılması amacıyla katılımcı yöntemlerin benimsenmesi oluşturmaktadır.

5018 sayılı Kanun ile gerçekleştirilen kamu mali yönetimi reformu kapsamında mevzuatımıza giren stratejik planlama kavramına 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda da yer verilmiştir. Yerel yönetimler de bu düzenlemelerden sonra kurumsal anlamda stratejik plan hazırlama yükümlülüğü altına girmişlerdir.

Performans esaslı bütçelemenin temel unsurlarından birini oluşturan stratejik planlama anlayışı ile stratejik planlarda ve performans programlarında belirlenen faaliyetlerin yerine getirilmesi, konulan hedef ve göstergelere ulaşılması amacıyla bütçeler hazırlanması öngörülmekte ve plan-bütçe ilişkisi kurularak hesap verme sorumluluğunun sağlanması arzu edilmektedir. Her bir kamu idaresinin hazırlaması öngörülen stratejik planların dikey olarak üst ölçekli planlarla ve yatay olarak ise birbiriyle ilişkili kamu idareleri bakımından nasıl uyumlaştırılacağı konusunda yeterli ve güçlü bir mekanizmanın tesis edilmediği görülmektedir. KMYKK’da kamu idarelerinin kalkınma planları ve programlar çerçevesinde stratejik planlarını hazırlanmasından bahsedilmekle birlikte bu ilişkinin niteliği net bir şekilde ortaya konulmuş değildir. Kalkınma Bakanlığının bu tür bir uyumlaştırma işlevini tek başına yerine getirmesi ise konumu, kurumsal kapasitesi ve mevzuat altyapısı bakımından gerçekçi bir beklenti olarak görülmemektedir.

Stratejik planların birbirleriyle ve üst ölçekli planlarla ilişkisinin yanı sıra değinilmesi gereken bir noktayı ise planların hayata geçirilmesi ve kurumsal kapasite bakımından karşılaşılan güçlükler oluşturmaktadır. Stratejik planların hazırlanması mevzuatta öngörüldüğü kadar kolay olmamış ve yapılan değişiklikler ile uygulamaya geçme süresi uzatılmak durumunda kalınmıştır. Bu gecikmelerde merkezi düzeyde rehber niteliğindeki mevzuatın hazırlanmasında yaşanan aksamanın yanı sıra merkezi ve yerel yönetimlerin kurumsal kapasitelerinin buna uygun olmadığı gerçeği yatmaktadır. Hazırlanan planların ise niteliği itibariyle performans değerlendirmesi çerçevesinde hesap verme sorumluluğu ilişkisini tesis etmekten uzak, daha çok yasal bir zorunluluğun yerine getirilmesine dönük bir yapıda hazırlandığı müşahede edilmiştir.

Bu noktada değinilmesi gereken bir başka husus ise stratejik planlama anlayışının uygulamaya konulması bakımından kilit noktada olan üst yöneticilerin sahiplenmesinin önem ve değeridir. Yönetim sorumluluğu modeli çerçevesinde üst yöneticilerin kendilerine tahsis edilen bütçe ve tanınan yönetsel esneklikler vasıtasıyla performansa dayalı yönetimi gerçekleştirmeleri gerekir. Hedeflerin belirlenmesinin, kaynakların kullanılmasının, performansa yönelik belirlemelerin yapılmasının gerek üst yönetim gerekse diğer uygulayıcılar bakımından bir sorgulanma olarak algılanması, buna karşı dirençler oluşturulması ve planlamaya yaklaşım da buna göre belirmektedir. Bu bakımdan kurulan bu sistemi üst yöneticilerin etkin olarak işletmesi için sorumlu olunan siyasi makamlar ile kamuoyunun da bu konuda uygulamayı takip ve talep etmesi önemli bir konumdadır.

KAYNAKÇA

 ACAR, İbrahim Attila, ŞAHIN, Elif Ayşe, “Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim: İç Denetimden Stratejik Plana Yeni Arayışlar”, 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, Sakarya Üniversitesi, Sakarya, 2008, s.85-103.

AKDOĞAN, A. Argun, “Stratejik Planlama Yerine Planlama Stratejisi: Yedi İl Özel İdaresinin Stratejik Planlarının Karşılaştırılması”, Mülkiye Dergisi, Cilt:: XXXI, Sayı:256, 2007, s.137-164.

AKTAN, Coşkun Can (ed.), Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, Ankara, Seçkin Yayınları, 2006.

ARCAGÖK, Mehmet Sait, vd., “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda Öngörülen Düzenlemeler”, Bütçe Dünyası, Sayı:18, 2004, s.3-10.

ARSLAN, Ahmet, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu Harcama Sisteminde Yapılan Düzenlemeler”, <http://portal1.sgb.gov.tr/calismalar/maliye_dergisi/yayinlar/md/md145/ahmeta.pdf>, (Erişim: 06/02/2015).

BIRCAN, İsmail, “Kamu Kesiminde Stratejik Yönetim ve Vizyon”, Planlama Dergisi, DPT’nin Kuruluşunun 42. Yılı Özel Sayı, DPT, Ankara, s.11-19.

BOUDER, Frédéric, “Experiences in Improving Public Administarion in OECD Countries”, To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World, Salvatore Schiavo-Campo ve Pachampet Sundaram (ed.) içinde, s.714, <https://www.adb.org/sites/default/files/publication/28984/improving-public-administration.pdf>, (Erişim: 15/11/2016).

COŞGUN, Hanifi, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve Temel Kavramlar Sunusu, <http://www.stg.yildiz.edu.tr/butce/dosyalar/yildiz.ppt>, (Erişim: 27/10/2016)

COŞKUN, Selim, “Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 44, Sayı: 1, Mart 2011, s.113-134.

DINÇER, Ömer, Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Beta Yayınları, İstanbul, 1998.

DPT, Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, 2. Sürüm, DPT, Ankara, 2006, (http://www.sp.gov.tr/upload/Sayfa/18/files/Kamu_Idareleri_Icin_Stratejik_Planlama_Kilavuzu_2._Surum.pdf), (Erişim: 01/11/2016).

EMREALP, Sadun, YILDIRIM, Selahattin, Yerel Yönetimde Başarının Yolları, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve IULA-EMME Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği, Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı Yayını, İstanbul, 1993.

ERBAŞI, Ali, GÜZEL, Ali, “Belediyelerde Performans Esaslı Bütçeleme Sürecinde Karşılaşılan Sorunlar”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 18, Sayı: 2, Nisan 2009, s.35-44.

ERKAN, Volkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama: Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT, Ankara, 2008.

GÖZLÜKAYA, Türkay, Yerel Yönetimler ve Stratejik Planlama: Modeller ve Uygulama Örnekleri, (Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Denizli, Temmuz 2007.

GÜNER, Sinan, “Stratejik Yönetim Anlayışı ve Kamu Yönetimi”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 446, Mart 2005, s.61-78.

ILIMAN, İlhami, “Güncel Bir Yönetsel Araç: Stratejik Planlama”, Memleket Mevzuat, Cilt: 5, Sayı: 58, Nisan 2010, s.28-30.

İÇIŞLERI BAKANLIĞI MAHALLÎ İDARELER GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, <http://www.migm.gov.tr/kurumlar/migm.gov.tr/BELED%C4%B0YELER/Belediye_listesi_2015.xlsx>, (Erişim: 21/02/2015).

KOSGEB, Strateji ve Stratejik Yönetim, <http://www.kosgeb.gov.tr/Yayinlar/duyuru.aspx?yID=109>, (Erişim: 07/04/2009).

MALIYE BAKANLIĞI, Performans Programı Hazırlama Rehberi, 2009.

MİLLİYET, <http://www.milliyet.com.tr/kamuda-yeni-donem-memur-ekonomi-2334549/>, (Erişim: 16/11/2016).

ODTÜ, Öz Değerlendirme Süreci-Stratejik Planlama Süreci, Ankara, 2002.

OECD, Public Sector Modernisation: Governing for Performance, Policy Brief, October 2004, <http://www.oecd.org/site/govgfg/39044817.pdf>, (Erişim: 22/11/2016).

ORAL, Esin, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçe Uygulamaları, Gelişimi ve Türk Mali Sistemi Açısından Bir Değerlendirme, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, Nisan 2005.

ÖZTEMEL, Ercan, Belediyelerde Toplam Kalite Yönetimi, Değişim Yayınları, Adapazarı, 2001.

SONGÜR, Neşe, “Stratejik Plan Hazırlamakla Yükümlü Belediyelerin Deneyimleri Üzerine Bir Araştırma”, 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, Sakarya Üniversitesi, Sakarya, 2008, s.71-83.

TEPAV, İyi Yönetişim İçin Örnek Bir Model: Katılımcı Bütçeleme, Yönetişim Etütleri Programı, Mart 2007, <http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/Katilimci_Butceleme.pdf>, (Erişim: 02/11/2016).

TÜRKIYE İSTATISTIK KURUMU, Stratejik Plan 2007-2011,  Yayın No: 3052, Ankara, Ocak 2007.

www.sp.gov.tr

[1] Coşkun Can Aktan, “Stratejik Yönetim ve Stratejik Planlama”, Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, Coşkun Can Aktan (ed.) içinde, Ankara, Seçkin Yayınları, 2006, s.168.

[2] KOSGEB, Strateji ve Stratejik Yönetim, <http://www.kosgeb.gov.tr/Yayinlar/duyuru.aspx?yID=109>, (Erişim: 07/04/2009).

[3] Volkan Erkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama: Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT, Ankara, 2008, s.1.

[4] Volkan Erkan, a.g.e., s.2.

[5] DPT, Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, 2. Sürüm, DPT, Ankara, 2006, s.1, (http://www.sp.gov.tr/upload/Sayfa/18/files/Kamu_Idareleri_Icin_Stratejik_Planlama_Kilavuzu_2._Surum.pdf), (Erişim: 01/11/2016).

[6] İsmail Bircan, “Kamu Kesiminde Stratejik Yönetim ve Vizyon”, Planlama Dergisi, DPT’nin Kuruluşunun 42. Yılı Özel Sayı, DPT, Ankara, s.14-15.

[7] DPT, a.g.e., s.7.

[8] ODTÜ, Öz Değerlendirme Süreci-Stratejik Planlama Süreci, Ankara, 2002, s.7-8.

[9] Ömer Dinçer, Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Beta Yayınları, İstanbul, 1998, s.35.

[10] DPT, a.g.e., s.4.

[11] Ercan Öztemel, Belediyelerde Toplam Kalite Yönetimi, Değişim Yayınları, Adapazarı, 2001, s.156.

[12] DPT, a.g.e., s.15.

[13] DPT, a.g.e., s.27.

[14] DPT, a.g.e., s.41.

[15] Sinan Güner, “Stratejik Yönetim Anlayışı ve Kamu Yönetimi”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 446, Mart 2005, s.73-74.

[16] DPT, a.g.e., s.45.

[17] TEPAV, İyi Yönetişim İçin Örnek Bir Model: Katılımcı Bütçeleme, Yönetişim Etütleri Programı, Mart 2007, s.21, <http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/Katilimci_Butceleme.pdf>, (Erişim: 02/11/2016)

[18] Mehmet Sait Arcagök, vd., “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda Öngörülen Düzenlemeler”, Bütçe Dünyası, Sayı:18, 2004, s.3-4.

[19] Maliye Bakanlığı, Performans Programı Hazırlama Rehberi, 2009, s.5.

[20] Ali Erbaşı, Ali Güzel, “Belediyelerde Performans Esaslı Bütçeleme Sürecinde Karşılaşılan Sorunlar”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 18, Sayı: 2, Nisan 2009, s.37.

[21] OECD, Public Sector Modernisation: Governing for Performance, Policy Brief, October 2004, s.4, <http://www.oecd.org/site/govgfg/39044817.pdf>, (Erişim: 22/11/2016).

[22] İlhami Ilıman, “Güncel Bir Yönetsel Araç: Stratejik Planlama”, Memleket Mevzuat, Cilt: 5, Sayı: 58, Nisan 2010, s.29-30.

[23]Volkan Erkan, a.g.e., s.75.

[24] Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile düzenleyici ve denetleyici kurumların yanı sıra yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetlerin hassasiyeti nedeniyle Millî Savunma Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Millî İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığının da stratejik plan hazırlaması zorunlu değildir.

[25] Volkan Erkan, a.g.e., s.66.

[26] Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca kamu idareleri 31/01/2009 tarihine kadar stratejik planlarını hazırlamakla yükümlü oldukları halde bu idarelerden Başbakanlık, Türkiye Adalet Akademisi ve Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğünün ancak 2010 yılı içinde ilk stratejik planlarını hazırladıkları; Cumhurbaşkanlığı, Anayasa Mahkemesi ve Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığı gibi kurumların ise henüz ilk planlarını bile hazırlamadıkları görülmektedir. (http://www.sp.gov.tr), (Erişim: 06/11/2016).

[27] Selim Coşkun, “Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 44, Sayı: 1, Mart 2011, s.130.

[28] Frédéric Bouder, “Experiences in Improving Public Administarion in OECD Countries”, To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World, Salvatore Schiavo-Campo ve Pachampet Sundaram (ed.) içinde, s.714, <https://www.adb.org/sites/default/files/publication/28984/improving-public-administration.pdf>, (Erişim: 15/11/2016).

[29] Personel yönetimi sisteminin değiştirilmesine yönelik talepler pek çok kez farklı bakanlarca dile getirilmiştir. En son olarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı Mehmet Müezzinoğlu tarafından yapılan açıklamada, “Kamu personel rejiminde değişiklik yaparak yeni bir sistem getirmeyi planlıyoruz” ve “Kamu personel rejiminde başarılabilirse, güvence ile birlikte verimliliği ölçebilen, ödül ceza sistemi kuran ve terfilerde kendini geliştirmeyi öne çıkaran sistem istiyoruz” diyerek mevcut sistemin değiştirilmesinin siyasi iktidarın gündeminde olduğunu belirtmiştir. <http://www.milliyet.com.tr/kamuda-yeni-donem-memur-ekonomi-2334549/>, (Erişim: 16/11/2016).

[30] Esin Oral, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçe Uygulamaları, Gelişimi ve Türk Mali Sistemi Açısından Bir Değerlendirme, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, Nisan 2005, s.34-35.

[31]Ahmet Arslan, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu Harcama Sisteminde Yapılan Düzenlemeler”, <http://portal1.sgb.gov.tr/calismalar/maliye_dergisi/yayinlar/md/md145/ahmeta.pdf>, (Erişim: 06/02/2015), s.10.

[32] A. Argun Akdoğan, “Stratejik Planlama Yerine Planlama Stratejisi: Yedi İl Özel İdaresinin Stratejik Planlarının Karşılaştırılması”, Mülkiye Dergisi, Cilt:: XXXI, Sayı:256, 2007, s.162.

[33]İlhami Ilıman, a.g.m., s.29.

[34] Türkiye İstatistik Kurumu, Stratejik Plan 2007-2011,  Yayın No: 3052, Ankara, Ocak 2007, s.9.

[35] Sadun Emrealp, Selahattin. Yıldırım, Yerel Yönetimde Başarının Yolları, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve IULA-EMME Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği, Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı Yayını, İstanbul, 1993, s.1.

[36] Türkay Gözlükaya, Yerel Yönetimler ve Stratejik Planlama: Modeller ve Uygulama Örnekleri, (Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Denizli, Temmuz 2007, s.70.

[37] İbrahim Attila Acar, Elif Ayşe Şahin, “Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim: İç Denetimden Stratejik Plana Yeni Arayışlar”, 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, Sakarya Üniversitesi, Sakarya, 2008, s.86.

[38] Neşe Songür, “Stratejik Plan Hazırlamakla Yükümlü Belediyelerin Deneyimleri Üzerine Bir Araştırma”, 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, Sakarya Üniversitesi, Sakarya, 2008, s.71.

[39] Neşe Songür, a.g.m., s.71.

[40] 5393 sayılı Kanunun Geçici 4. maddesinde belediyelerin ilk stratejik planlarını, Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren bir yıl içinde (13/07/2006’ya kadar) hazırlamaları öngörülmüştür.

[41] 2016 yılı yayınlanan resmi TÜİK verilerine göre toplam 1397 belediyenin bulunduğu ülkemizde, TÜİK’in 2015 yılı nüfus verilerine göre nüfusu 50.000’in üzerinde olan ve stratejik plan yapmakla yükümlü belediyelerin sayısı (büyükşehir belediyeleri dahil) 337’dir ve belediyelerin %24.14’üne karşılık gelmektedir. (Kaynak: İçişleri Bakanlığı Mahallî İdareler Genel Müdürlüğü, <http://www.migm.gov.tr/kurumlar/migm.gov.tr/BELED%C4%B0YELER/Belediye_listesi_2015.xlsx>, Erişim: 21/11/2016).

[42] Volkan Erkan, a.g.e., s.68.

İlk yorum yapan olun

Bir yanıt bırakın

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.