Yerel Yönetimlerde Stratejik Planlamaya Geçiş ve Ankara İli Stratejik Planının İncelenmesi

Ankara İli Stratejik Planı

Hazırlayan

Hüseyin YILDIZ

Ankara – 2009


GİRİŞ

Günümüz kamu yönetimlerini ve bu yönetimlerin geçirmekte olduğu değişimi şekillendiren Yeni Kamu Yönetimi Anlayışıdır. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışında etkin, verimli, sonuç ve performans odaklı, şeffaf ve hesap verebilir bir kamu yönetimi oluşturularak hizmet sunumunda kalitenin oluşturulabileceğini ifade edilmektedir. Ayrıca yönetimde etkileşimi ve çok aktörlülüğü ifade eden yönetişim anlayışı ile de katılımcılığa, saydamlığa, etkinliğe ve hesap verebilirliğe ulaşılabileceği vurgulanmaktadır.

Ülkemizde dünyadaki gelişmelere paralel olarak kamu yönetimi alanında bir değişim sürecine girilmiştir. Bu değişim süreci içerisinde ülkemizde mali yönetim sistemi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde köklü bir değişim tabi tutulmuştur.  5018 sayılı Kanun ile stratejik planlama, stratejik plan- bütçe ilişkisinin kurulması, performans denetimi, iç denetim gibi yeni uygulamaları beraberinde getirmiştir. Söz konusu değişimden kamu idareleri olan yerel yönetimler de paylarını almışlardır.

Bu çalışma ile, 1970’lerden sonra kamu yönetimi alanında değişimin arkasında olan Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının beraberinde getirdiği stratejik yönetim yaklaşımının bir unsuru olan stratejik planlama konusu yerel yönetimler bazında incelenmeye çalışılacak ve bu kapsamda Ankara İli Stratejik Planı ve Ankara İl Özel İdaresi Kurumsal Stratejik Planı stratejik planlamaya geçiş süreci bağlamında değerlendirilecektir.

1. STRATEJİ VE STRATEJİK PLANLAMA KAVRAMLARI VE STRATEJİK PLANLAMA SÜRECİ

1.1.  Strateji Kavramı

Strateji kavramı, özellikle askeri alanda çok sık kullanılan bir kavramdır. Zira, strateji kelimesi etimolojik olarak incelendiğinde eski Yunanca “stratos” (ordu) ve “ago” (yönetmek, yön vermek) kelimelerinin birleştirilmesiyle oluşturulduğu görülmektedir. Zaman içerisinde strateji kavramı askeri alan dışında da kullanılmaya başlanmıştır. Nitekim günümüzde strateji kavramı yönetim bilimi alanında da kullanılmakta ve “bir organizasyonun amacına ulaşmak için izleyeceği yollar” anlamını ifade etmektedir.[1] Bunun belki de bir adım ötesinde stratejinin geleceğe nasıl ve hangi yollardan ulaşılacağını gösteren bir planlama faaliyeti olduğu da düşünülebilir.[2] Bu anlamları kazanması ile birlikte strateji kavramı yönetim bilimi alanında zaman içerisinde “stratejik planlama” ve “stratejik yönetim” disiplinlerinin doğmasına yol açmıştır.

1.2.  Stratejik Planlama Kavramı

1.2.1. Stratejik Planlama Kavramının Tanımı ve Gelişimi

Stratejik planlama kavramının kökeni de strateji kavramında olduğu gibi askeri kökenlidir. Strateji kavramında olduğu gibi stratejik planlama kavramı da zaman içerisinde farklı alanlarda kullanılmaya başlanmıştır. Nitekim yönetim yazınında stratejik planlama kavramı 1960’lı yıllardan itibaren özel sektörde sevk ve idare aracı olarak kullanılmış, 1980’li yıllardan itibaren ise kamu yönetimi alanında yeniden yapılanma sürecinin bir unsuru olarak yararlanılmıştır.

Stratejik planlama, daha çok özel sektör kuruluşlarının dış çevrede oluşan fırsatları kullanabilmesini ve tehditlere karşı durabilmesini ve dolayısıyla rekabetçi konumunu geliştirebilmesini sağlamak üzerinde yoğunlaşan bir planlama ve yönetim aracı olarak tanımlanmaktadır.[3] Kavram Weberyen yönetim modelinden yeni kamu yönetimi anlayışına geçişi ifade eden paradigma değişiminin bir ifadesi olarak 1980’li yıllardan itibaren kamu yönetimi alanında reform hareketlerinin bir parçasını oluşturmuştur. Neoliberal düşüncenin hakim konuma gelmesi kamu sektöründe küçülmeyi gündeme getirmiş ve kamu sektöründe etkenliğin ve etkililiğin sağlanması kamu mali yönetiminin temel yaklaşımını oluşturmuştur. Kamu mali yönetimi anlayışında yaşanan bu değişimde kaynakların stratejik önceliklere yönlendirilebilmesi için kullanılan temel araç stratejik planlama olmuştur.[4]

Ülkemizde de kamu mali yönetimi alanında yürütülen reform çalışmalarının temel araçlarından birini “stratejik planlama” kavramı oluşturmuştur. Kamu idarelerinin planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ile uygulamayı etkili bir şekilde izleme ve değerlendirmelerini sağlamaya yönelik olarak “stratejik planlama” temel bir araç olarak benimsenmiştir.[5] Nitekim, 10/12/2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda stratejik plan, “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmış ve mevzuatımızdaki yerini almıştır.

1.2.2. Stratejik Planlamanın Önemi ve Özellikleri

Stratejik planlama:

  • bir yönetim planlaması modeli,
  • yaygın olarak kullanılan bir karar verme aracı,
  • giderek artan hızlı değişme ve gelişmelere uyum sağlamak için, her türlü yatırım yapma ve geleceği tanımlama,
  • ulusal kaynakların yönetim ve denetimini gerçekleştirmek, üretim ve insan gücünün geliştirilmesi konusunda teknolojik yetersizliği önlemek amacına yönelik bir makro planlama aracı,
  • kurum veya şirket açısından bir mikro planlama modeli,
  • İşletme, kurum veya kuruluşun beş, on veya daha fazla yılda nerede olmak istediğinin açıklıkla belirlenmesi süreci olarak tanımlanarak kavramın çeşitli yönlerini oluşturan özellikleri ortaya konmaktadır.[6]

DPT’nin kamu kuruluşları için hazırladığı Stratejik Planlama Kılavuzunda stratejik planlamanın niteliğine ilişkin ayrıntılı bilgilere yer verilmiştir. Buna göre, stratejik planlama:

  • Sonuçların planlanmasıdır: Girdilere değil, kamu hizmetleri ile elde edilecek sonuçlara odaklıdır.
  • Değişimin planlanmasıdır: Değişimin istenilen yönde olabilmesini sağlamaya gayret eder ve değişimi destekler. Dinamiktir ve geleceği yönlendirir. Düzenli olarak gözden geçirilmesi ve değişen şartlara göre uyarlanması gerekir.
  • Gereklidir: Arzu edilen ve ulaşılabilir bir geleceği resmeder.
  • Kaliteli yönetimin aracıdır: Disiplinli ve sistemli bir şekilde, bir kuruluşun kendisini nasıl tanımladığını, neler yaptığını ve yaptığı şeyleri niçin yaptığını değerlendirmesi, şekillendirmesi ve bunlara rehberlik eden temel kararları ve eylemleri üretmesidir.
  • Hesap verme sorumluluğuna temel oluşturur: Sonuçların nasıl ve ne şekilde gerçekleştirildiğinin izlenmesine, değerlendirilmesine ve denetlenmesine temel oluşturur.
  • Katılımcı bir yaklaşımdır: Stratejik planlama sürecinin kuruluşun en üst düzey yetkilisi tarafından tam olarak desteklenmesi şarttır. Bununla beraber, ilgili tarafların, diğer yetkililerin, idarecilerin ve her düzeydeki personelin katkısı, ortak çabası ve desteği olmaksızın, stratejik planlama başarıya ulaşamaz.[7]

1.2.3. Stratejik Planlamanın Diğer Planlama Türlerinden Farkları

Stratejik planlamanın diğer planlama türlerinden farkları olarak şu hususlar sıralanmaktadır:

  • Stratejik planlamanın, geleneksel planlama anlayışındaki kurumun içine odaklı sorun çözme yaklaşımı yerine, dış çevreden başlayarak kurumun içine bakış açısını getirmesi,
  • Stratejik planlama modelinin çevrenin talepleri, kurumun istekleri ve kurumun yetenekleri arasında uyum ve dengeyi sağlayan stratejinin saptanmasını sağlaması,
  • Stratejik planlamanın ayrıntılı ve sayısal planlar üretmeye değil, yeni fikir ve bakış açıları aramaya yönelik kavramsal ve niteliksel boyut ağırlıklı bir planlama felsefesi olması ve önceliğin tutarlı ve anlaşılabilir bir gelecek resmi çizmeye verilmesi.[8]

1.3.  Stratejik Planlama ile Stratejik Yönetim İlişkisi

“Stratejik planlama” ile “stratejik yönetim” kavramları çoğu zaman aynı anlamda kullanılmaktadır. Her iki kavram arasında ne tür bir fark olduğunu açıklamadan önce stratejik yönetim kavramının öğretide nasıl tanımlandığına bakmak faydalı olacaktır.

Stratejik yönetim, işletmenin dış çevresiyle olan ilişkilerinin düzenlenmesi ve örgütsel yönün belirlenmesiyle buraya ulaşmak için yapılacak işlerin planlanması, örgütlenmesi, koordinasyonu ve kontrol edilmesi süreci olarak tanımlanmaktadır.[9] Tanımdan da anlaşıldığı üzere stratejik yönetim kavramı bir yönetim döngüsünü ifade etmektedir ve sadece örgütsel stratejilerin oluşturulmasını ve bunların planlamasını değil aynı zamanda bu stratejilerin uygulanmasını ve uygulamanın kontrolünü de bir süreç olarak kapsamaktadır.

“Stratejik planlama”, “stratejik yönetim”in ilk aşamasını oluşturmaktadır. Zira, yönetim süreci içerisinde örgüt amaçlarının gerçekleştirilmesine dönük stratejilerin oluşturulmasında ilk olarak bunların planlaması yapılmaktadır. Planlama aşamasını ise belirlenen stratejilerin uygulanması ve uygulamanın kontrolü süreçleri izlemektedir.

DPT’nin hazırladığı Stratejik Planlama Kılavuzunda stratejik yönetim yaklaşımının temel adımları olarak stratejik planlama, bütçeleme, uygulama ve değerlendirme süreçlerine yer verilmiş ancak “stratejik planlama” kavramının kılavuzda geniş anlamda “stratejik yönetim” sürecinin bütününü kapsayacak şekilde kullanıldığı belirtilmiştir.[10] Bu bakımdan kamu idareleri açısından stratejik planlamaya geçiş ile esas itibariyle stratejik yönetime geçilmesinin amaçlandığını söylemek mümkündür.

1.4.  Stratejik Planlama Süreci 

Stratejik planlama sürecini dinamik bir süreç olarak yönetim alanını planlarken bu sürecin kendisinin de bu strateji çerçevesinde belli aşamalardan geçerek hazırlanması gerekmektedir. DPT tarafından hazırlanan Stratejik Planlama Kılavuzu stratejik planlama sürecine ilişkin ayrıntılı bir şablon çizmektedir. Buna göre stratejik planlama süreci şunlardan oluşmaktadır: durum analizi, geleceğe bakış, maliyetlendirme ve izleme ve değerlendirme.

1.4.1. Durum Analizi

Durum analizi, kurum ile çevresi arasında ilişkilerin analiz edilerek kurumun yönünün ve amaçlarının belirlenmesi ve bu amaçlara ulaşabilmek için gerekli kaynakların tahsis edilmesi faaliyetlerini kapsar. Durum analizi, gelecek yıllarda bir kurumun nerelerde olması, hedeflerinin ne olması, yönetim felsefesini ne şekilde oluşturması gerektiğini belirlemek amacı ile yapılır. Yapılan analizler ile kurumun şu andaki mevcut durumu ortaya çıkartılmaktadır.[11] Stratejik planlama sürecinin ilk adımı olan durum analizi, kuruluşun “neredeyiz?” sorusuna cevap vermektedir. Bu analiz, kuruluşun kendisini ve çevresini daha iyi tanımasına yardımcı olarak stratejik planın sonraki aşamalarından daha sağlıklı sonuçlar elde edilmesini sağlayacaktır.[12]

1.4.2. Geleceğe Bakış

Kuruluşlar, bu aşamada, misyon ve vizyonlarını ifade eder, temel değerlerini belirler, amaçlarını, hedeflerini ve stratejilerini ortaya koyarar. Misyon, vizyon ve ilkelerin oluşturulması sonucunda, kuruluşun varması istenen noktaya nasıl bir çerçeve içinde ulaşılacağı amaç ve hedeflerin belirlenmesi ile ortaya çıkar. Bu nedenle, misyon, vizyon ve ilkelerin doğru şekilde ifade edilmesi stratejik planın başarısı üzerinde belirleyici bir rol oynar.[13]

1.4.3 Maliyetlendirme

Maliyetlendirme süreci ile geliştirilen politikaların ve bunların yansıtıldığı amaç ve hedeflerin gerektirdiği maliyetlerin ortaya konulması suretiyle politika tercihlerinin ve karar alma sürecinin rasyonelleştirilmesine katkıda bulunmak amaçlanır. Ayrıca, maliyetlendirme ile kamu idarelerinin stratejik planları ile bütçeleri arasındaki bağlantıyı güçlendirmeyi ve harcamaların önceliklendirilmesi sürecine yardımcı olmak amaçlanır. Kuruluşun amaç ve hedeflerine yönelik stratejiler doğrultusunda gerçekleştirilecek faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacı bu aşamada belirlenir.[14]

Stratejik planlama anlayışında, verilen bütçelere göre plan yapılmaz aksine, bütçeler kabul edilmiş ve uygulamaya konulmuş planları ve programları uygulamaya imkan verecek şekilde bütçeler hazırlanır. Diğer bir deyişle, program-bütçeler hazırlanır. Stratejik amaçlar, bu amaçları gerçekleştirecek faaliyetler belirlendikten sonra her faaliyetin maliyetinin hesaplanması yoluna gidilir.[15]

1.4.4 İzleme ve Değerlendirme

İzleme, stratejik plan uygulamasının sistematik olarak takip edilmesi ve raporlanması; değerlendirme ise, uygulama sonuçlarının amaç ve hedeflere kıyasla ölçülmesi ve söz konusu amaç ve hedeflerin tutarlılık ve uygunluğunun analizi olarak tanımlanmaktadır. İzleme, yönetime yardımcı olan sistemli bir faaliyettir. Raporlama izleme faaliyetinin temel aracıdır. Performansın izlenmesi, izleme faaliyetinin temelidir. Stratejik planlama sürecinde, izleme ve değerlendirme faaliyetleri sonucunda elde edilen bilgiler kullanılarak, stratejik plan gözden geçirilir, hedeflenen ve ulaşılan sonuçlar karşılaştırılır.[16]

İzleme stratejik planlama sürecinin bir aşamasını oluşturmaktadır. Hem bir yönetim fonksiyonu olarak hem de kamuoyu denetimi çerçevesinde izleme faaliyetini odağına vatandaşı alan ve planlamayı, bütçelemeyi, uygulama, izleme ve değerlendirmeyi içeren bir bütün içinde algılamak gerekir. İzleme faaliyetinin etkililiği diğer aşamaların kalitesi ile doğrudan ilişkilidir.[17]

2.      TÜRK YEREL YÖNETİMLERİNDE STRATEJİK PLANLAMA

2.1.  Yerel Yönetimlerde Değişim ve Stratejik Planlama 

Günümüzde yaşanan hızlı kentleşme süreci, yerel yönetimleri giderek biriken sorunlar ile karşı karşıya bırakmaktadır. Yerel yönetimler, bir yandan mevcut hizmetleri daha yaygın ve daha iyi sunmak zorunda kalırken, öte yandan yeni ve farklı kentsel hizmetlere olan talebi karşılamaya çalışmaktadır. Bu kapsamda, giderek artan ve çeşitlenen hizmet talebini, sınırlı kaynaklarla karşılamak zorunda kalan yerel yönetimlerde “yönetim” olgusu, her geçen gün önem kazanmaktadır.[18]

Geleneksel yönetim anlayışından yeni kamu yönetimi anlayışına geçiş ile birlikte kamu idarelerinde stratejik yönetim sürecinin gerçekleştirilmesine yönelik çabalar artmıştır. Bu süreç içerisinde yerel yönetimlerde de performans ölçümüne, hedef, strateji ve öncelikleri belirlenmiş bir yönetime doğru kayma yaşanmaya başlanmıştır. Başka bir deyişle genel olarak kamu yönetiminde yaşanan değişim, kamu yönetiminin önemli bir parçası olan yerel yönetimlerde yaşanmaya başlamıştır. Ülkemizde de özellikle 2002 yılı sonrasında başlatılan kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları kapsamında yerel yönetimleri de ilgilendiren önemli değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Stratejik planlama döngüsünün gerçekleştirilmesi de bu bağlam içerisinde yerel yönetimlerde gündeme gelmiştir.

20. yüzyılın başlarından itibaren gelişen sonuç/ performans odaklı yönetim ve bütçeleme yaklaşımları ülkelerin mali yönetimlerini oluşturan süreçleri tekrar ele almalarını ve yeniden yapılandırmalarını gerekli bir hale getirmiştir.[19] Bu süreçte yapılan pek çok değişiklikle birlikte kamu idarelerinin planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ile uygulamayı etkili bir biçimde izleme ve değerlendirmelerini sağlamaya yönelik olarak “stratejik planlama” da temel bir araç olarak benimsenmiştir.[20] 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanun ile kamu mali yönetimi baştan sona değiştirilerek kamu yönetimi sistemi kökten bir değişime tabi tutulmuştur. Yerel yönetimler de birer kamu kurumu olmaları sebebiyle bu değişimin içinde yer almışlardır.

2.2.  Türk Yerel Yönetimlerinde Stratejik Planlamanın Yasal Altyapısı

19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren yerel yönetimler tıpkı merkezi yönetimler gibi planlama alanında yetki ve sorumluluklara sahip olmuştur. Hizmet yönünden yurttaşa en yakın yönetim birimi olarak yerel yönetimler planlama etkinliklerinde bulunmuşlardır. Türkiye’de 1960’larda başlayan planlı kalkınma dönemi ile birlikte yerel yönetimlerde planlama işlevi de önem kazanmıştır. 1980’ler ve sonrasında gerçekleştirilen reformlar ile planlama alanında yetki ve sorumluluk paylaşımına ilişkin dönüşümler ve planlamanın niteliğinde değişimler yaşanmıştır. Planlama uygulamalarında kapsam açısından bütüncül kalkınma planlamasından stratejik ve parçacı planlamaya, nitelik açısından ise ulusal kalkınma planlamasından uluslarüstü planlamaya doğru bir geçiş yaşanmaktadır. Yerel yönetim yasalarında ve diğer yasalarda yapılan düzenlemelerle birlikte stratejik planlama pek çok yerel yönetim birimi için yasal zorunluluk halini almıştır.[21]

Kamuda stratejik planlamanın hukuki çerçevesi incelendiğinde ilk olarak karşımıza 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda yer alan stratejik planlamaya ilişkin hükümler çıkmaktadır. 5018 sayılı Kanunun 3/n maddesinde stratejik plan, “Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmaktadır. 5018 sayılı Kanunun 7. maddesi ile stratejik planların hazırlanması, uygulanması ve uygulama sonuçlarının kamuoyunun bilgisine sunulmak üzere raporlanmasının zorunlu olduğu hükme bağlanmıştır. Kanunun 9. maddesi ile de kamu idarelerine; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturma, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptama, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçme ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlama görevi verilmiştir.

5018 sayılı Kanunun dışında 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile nüfusu 50 000’in üzerindeki tüm belediyeler stratejik plan hazırlamakla yükümlü oldukları hüküm altına alınmıştır. Ayrıca 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile il özel idarelerine de stratejik planlama yükümlülüğü getirilmiştir. İlk stratejik planların il Özel idarelerinde 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun geçici maddesine göre 4 Mart 2006; belediyelerde ise 5393 sayılı Belediye Kanununun geçici değişik maddesine göre 13 Temmuz 2006 tarihine kadar hazırlanacağı belirtilmiştir.

Stratejik plan hazırlamakla yükümlü kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespiti ile stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesi amacıyla “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” çıkarılmıştır. Yönetmelik ile stratejik planlama yükümlülüğünün kamu idarelerine 31.01.2009 tarihine kadar yaygınlaştırılmasını öngören aşamalı bir geçiş programı oluşturulmuştur.

Yukarıda bahsedilen yasal düzenlemelere ilave olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı kamu idarelerine stratejik planlama sürecinde yol göstermek üzere “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu”nu hazırlamıştır.

2.3.   Belediyelerde Performans Ölçümü Projesi (BEPER)

Son 20-25 yılda tüm dünyada performans yönetiminin kamu yönetiminin temel unsurlarından birisi olmasına paralel olarak Türkiye’de performansa dayalı yönetim anlayışı; kalkınma planlarına, hükümet programlarına, acil eylem planına ve daha sonra da, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa, 5393 sayılı Belediye Kanununa, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununa ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu girmiş ve “Stratejik Planlama, Performans Ölçümü, Performans Denetimi, Faaliyet Raporları” gibi kavramlar artık kamu yönetimimizde de kullanılmaya başlanmıştır. Bu çerçevede, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 2002 yılının Ağustos ayından itibaren performansa dayalı yönetim anlayışının öncü projelerinden birisi olan Belediyelerde Performans Ölçümü Projesini (BEPER) uygulamaya koymuştur.

BEPER Projesi ile belediyelerin sundukları mal ve hizmetler için; temel performans kriterleri oluşturarak ulusal performans göstergelerini tespit etmek ve belediyeler arasında karşılaştırmalar yapmayı mümkün kılacak bir model geliştirmek amaçlanmaktadır.[22] Bu bakımdan Proje ile yürütülen faaliyetlerin kamu yönetimi alanında yürütülen performansa dayalı yönetim anlayışının yerel yönetimler düzeyinde yerleştirilmesine yönelik bir girişim olduğunu söylemek mümkündür.

BEPER Projesinin ve genel anlamda yerel yönetimlerde performansa dayalı bir yönetim anlayışının yerleşmesi stratejik planlama yaklaşımının benimsenmesini de beraberinde getirmektedir. Stratejik planlama yaklaşımı her bir hedefe yönelik faaliyet ve projelerin belirlenmesinin ardından bunların bütçe ile ilişkisinin kurulması gerekli kılmaktadır. Buradaki temel amaç, bütçenin hazırlanması sürecinde kaynak ve maliyet yapılarının ortaya konulması suretiyle her bir politikanın maliyetini ölçebilmenin yanında, harcamaların önceliklendirilmesi sürecine de yardımcı olmaktır. Bu aşamada idarelerin performans programı hazırlığına geçerek performans hedefleri ile uyumlu faaliyet ve projelerini, bunların kaynak ve ihtiyacını belirlemesi gerekmektedir.[23] Dolayısıyla BEPER Projesini de yerel yönetimlerde yeni yönetim anlayışının bir uygulaması görmek gerekmektedir.

3. ANKARA İLİ STRATEJİK PLANI VE ANKARA İL ÖZEL İDARESİ KURUMSAL STRATEJİK PLANI

3.1. Planın Hazırlık Süreci

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 9. maddesi uyarınca bir kamu idaresi olan il özel idarelerinin stratejik plan hazırlayacakları hüküm altına alınmıştır. Ayrıca 5302 İl Özel İdaresi Kanununda il genel meclisinin stratejik planı görüşmek görevi olduğu (10. madde), il encümeninin stratejik planı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmekle görevli olduğu ve valinin il özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmekle görevli olduğu hükme bağlanmıştır.

Yukarıda bahsedilen mevzuat hükümleri uyarınca hazırlıklarına başlanan Ankara İl Özel İdaresi Stratejik Planı 2006 yılında tamamlanmıştır. Planlama sürecinin koordinatörlüğünü Ankara İl Özel İdaresi Genel Sekreterliğinde oluşturulan Stratejik Planlama Ofisi yürütmüştür. Ofiste konusunun uzmanı şehir plancıları, idari bilimler uzmanları ve mühendisler yer almış ayrıca TÜSSİDE, TESEV, TEPAV gibi düşünce kuruluşları ile uzman akademisyenlerden katkı alınmıştır.[24]

4 Mart 2005 tarihli ve 25745 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun geçici üçüncü maddesine göre il özel idarelerinin ilk stratejik planlarını 4 Mart 2006 tarihine kadar hazırlamaları gerekmekteyken Ankara il Özel İdaresi stratejik planı 7 ay gecikmeyle 5 Ekim 2006 tarihinde son hali oylanarak kabul edilmiştir.

3.2. Planın Genel Değerlendirmesi

2007-2011 yılları arasındaki 5 yıllık dönemi kapsayan “Ankara İli Stratejik Planı ve Ankara İl Özel İdaresi Kurumsal Stratejik Planı” diğer il özel idareleri tarafından hazırlanan stratejik planlardan ismi ile farklılaşmaktadır. Diğer il özel idareleri tarafından hazırlanan stratejik planların “il özel idaresi stratejik planı” olarak isimlendirildikleri görülmektedir.[25] Farklı bir isimlendirilmeye gidilmesinde 5302 sayılı Kanunun Valini görev ve yetkilerini düzenleyen 30. maddesinin (b) bendinde yer alan hükmün neden olduğu akla gelmektedir. Söz konusu hükme göre Vali il özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmakla görevlidir. Madde hükmünde stratejik plan dışında il özel idaresinin kurumsal stratejilerinden de bahsedilmiş olmasının planı hazırlayanda il özel idaresinin kurumsal yapılanmasına ilişkin ayrı bir plan hazırlanması gerektiği gibi algılamanın oluştuğunu düşündürmektedir. Her ne kadar plan metninde “Ankara ili stratejik mekansal ve Ankara İl Özel idaresi stratejik kurumsal” planlama süreci gibi ifadeler kullanılmış olsa da mevzuatımızda yer alan stratejik planlama kavramının mekansal bir planlama sürecini ifade etmediği bilinmektedir.

Ankara İl Stratejik Planında önce Ankara İli ve Ankara İl Özel İdaresi stratejik planlama süreci hakkında bilgi verilmiş daha sonra ise sırasıyla planlama sürecinde dikkate alınan üst ölçekli plan ve stratejiler, Ankara ili mevcut durum raporu, Ankara ili GZFT analizi, Ankara İli İl Özel İdaresi kurumsal mevcut durum raporu ve son olarak da Ankara İli Stratejik Planı ve Ankara İl Özel İdaresi Kurumsal Stratejik Planına yer verilmiştir.

Planda öncelikle Ankara ili mevcut durumuna ilişkin bir durum analizinin yapılıp daha sonra ise Ankara İli Özel İdaresi’nin fonksiyonel anlam dışında sadece kurumsal kapasitenin durum analizinin yapılmış olması yukarıda bahsedildiği üzere “stratejik mekansal” ve “stratejik kurumsal” planlama süreçleri arasında ayrım yapılmasından kaynaklanmaktadır.

Stratejik mekansal ve kurumsal planlama yaklaşımı planın stratejik amaç ve hedeflerinin sıralandığı tablo kısmında da kendini göstermektedir. Tablonun yarısı il düzeyinde yapılan, diğer yarısı ise kurum düzeyinde yapılan stratejik plana ayrılmıştır. İl düzeyinde yapılan stratejik planlamanın ilk sütununda ilin stratejik amaçları sıralanmış, ikinci sütunda ilin eylem/faaliyetleri sıralanmış ve üçüncü sütunda ise ilgili kurum/kuruluşlar sıralanmıştır. İlk sütunda il geneli için geçerli olan stratejik amaçların belirlenmiş olması ve üçüncü sütunda ilgili kurum ve kuruluşlar olarak belediyeler, il özel idaresi, üniversiteler, il idare müdürlükleri ve üniversiteler gibi kurum ve kuruluşların sıralanmış olması il düzeyinde yapılmış olan stratejik planlamanın stratejik planlama anlayışı ile amaçlanmış olan belirlenmiş stratejik amaçlara yönelik faaliyet ve projelerin bütçe ile ilişkisinin kurulduğu kurum temelli bir yönetim düşüncesinin dışında bulunmaktadır. Zira bu durumda il stratejik planında belirlenmiş stratejik hedeflere ulaşılabilmesi için her bir ilgili kurum/kuruluşun kurumsal stratejik planını bu plan doğrultusunda hazırlamasını gerektirir. Böyle bir gereklilik ise bu planın diğer kurum ve kuruluşların stratejik planları üzerinde adeta üst bir plan hazırlanmış olduğu gibi bir durumu ortaya çıkarmaktadır. Ayrıca il düzeyinde yapılan stratejik planlanın birçok kurum/kuruluşla ilgili olması stratejik planlama sürecinin önemli bir parçası olan izleme ve değerlendirmenin yapılamamasını da beraberinde getirecektir.

Planın kurum düzeyine ilişkin kısmı incelendiğinde uygulamada esnekliği engellememek için doğrudan proje adı ve çok kesin rakamlar telaffuz etmekten kaçınıldığı görülmektedir. Oysaki DPT DPT tarafından hazırlanan Stratejik Planlama Kılavuzunda hedeflerin, amaçların gerçekleştirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlar olduğu, hedeflerin ulaşılması öngörülen çıktı ve sonuçların tanımlanmış bir zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik olarak ifadesi olduğu ve hedeflerin ölçülebilir olarak ifade edilemediği durumlarda ise stratejik planda hedefe yönelik performans göstergelerine yer verilmesi gerektiği belirtilmektedir. Bu bakımdan uygulamaya esnekli getirilmesi amacıyla spesifik hedeflere yer verilmemesi stratejik planlama yaklaşımının temel mantığına ters bir durumu ifade etmektedir.

SONUÇ

2002 yılı sonrasında kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları ile Türk kamu yönetimi alanında yeni kamu yönetimi anlayışına geçilmesi hedeflenmiştir. Bu kapsamda çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetimi alanında köklü bir değişime gidilmiş ve stratejik planlama, stratejik plan-bütçe ilişkisinin kurulması, performans denetimi, iç denetim gibi kavram ve uygulamalar kamu mali yönetimimize girmiştir.

5018 sayılı Kanun ile gerçekleştirilen kamu mali yönetimi reformu kapsamında mevzuatımıza giren stratejik planlama kavramına 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda da yer verilmiştir. Bir kamu idareleri olan yerel yönetimler de bu düzenlemelerden sonra stratejik plan hazırlama yükümlülüğü altına girmişlerdir.

Ankara ili İl Özel İdaresi de stratejik plan hazırlıklarına başlamış ve 2007-2011 yıllarını kapsayan Ankara İli Stratejik Planı ve Ankara İl Özel İdaresi Kurumsal Stratejik Planı kanunen belirlenen sürenini bitiminden 7 ay sonra 5 Ekim 2006 tarihinde kabul edilmiştir. Planın ismi ve içeriği diğer il özel idareleri tarafından hazırlanan planlardan farklılık arz etmektedir. Zira, “stratejik mekansal” ve “stratejik kurumsal” planlama çerçevesinde hazırlanan plan iki kısımdan oluşmaktadır. İlk kısımda il düzeyinde bir stratejik plana, ikinci kısımda ise kurumsal stratejik plana yer verilmiştir. İl düzeyinde yapılan stratejik planlama hem her bir stratejik amacın gerçekleştirilmesinden farklı kurumların ilgili olması, hem bu kurumların kurumsal stratejik planları ile uyum sağlanması gerekliliği hem de bu kurumların stratejik planlarının hiyerarşik olarak üstünde bir planlama yapılması gibi bir yoruma sebep olması bakımından sakıncalar taşımaktadır. Ayrıca bu sakıncalara il düzeyinde belirlenen stratejik amaçlarla ilgili kurumların stratejik plan-bütçe ilişkisini kurması da zor görünmektedir.

Kamu mali yönetimi reformu kapsamında bir yerel yönetim birimi olan Ankara İl Özel İdaresinin stratejik planı kendi başına bir plan olmayıp mekansal bir planın parçası görünümündedir. Plan ile spesifik hedef ve göstergelerin belirlenememiş olması bürokratik bir refleksin veya başka bir deyişle uygulamaya dönük endişelerin bir yansıması olarak görülmektedir. Bu bakımdan stratejik planlamaya geçiş süreci sadece belli şekli gereklilikleri karşılamanın ötesinde yönetim mekanizmasında ve anlayışında köklü bir değişikliği de ifade ettiği, bu bakımdan reformun plan-bütçe ilişkisi ve performans yönetimi boyutu ile uygulamasının daha fazla çaba ve zaman gerektirdiği anlaşılmaktadır.

KAYNAKÇA

Acar, İbrahim Attila, Şahin, Elif Ayşe, “Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim: İç Denetimden Stratejik Plana Yeni Arayışlar”, 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, Sakarya Üniversitesi, Sakarya, 2008, s.85-103.

Aktan, Coşkun Can (ed.), Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, Ankara, Seçkin Yayınları, 2006.

Ankara İl Özel İdaresi, Ankara İli Stratejik Planı ve Ankara İl Özel İdaresi Kurumsal Stratejik Planı, Ankara, 2007.

Bircan, İsmail, “Kamu Kesiminde Stratejik Yönetim ve Vizyon”, Planlama Dergisi, DPT’nin Kuruluşunun 42. Yılı Özel Sayı, DPT, Ankara, s.11-19.

Dinçer, Ömer, Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Beta Yayınları, İstanbul, 1998.

DPT, Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, 2. Sürüm, DPT, Ankara, 2006.

Emrealp, S., Yıldırım, S., Yerel Yönetimde Başarının Yolları, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve IULA-EMME Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği, Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı Yayını, İstanbul, 1993.

Erkan, Volkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama: Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT, Ankara, 2008.

Gözlükaya, Türkay, Yerel Yönetimler ve Stratejik Planlama: Modeller ve Uygulama Örnekleri, (Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Denizli, Temmuz 2007.

Güner, Sinan, “Stratejik Yönetim Anlayışı ve Kamu Yönetimi”, Türk İdare Dergisi, Sayı. 446, Mart 2005, s.61-78.

KOSGEB, Strateji ve Stratejik Yönetim, (http://www.kosgeb.gov.tr/Yayinlar/duyuru.aspx?yID=109, 07/04/2009).

ODTÜ, Öz Değerlendirme Süreci-Stratejik Planlama Süreci, Ankara, 2002.

Öztemel, E., Belediyelerde Toplam Kalite Yönetimi, Değişim Yayınları, Adapazarı, 2001.

Songür, Neşe, “Stratejik Plan Hazırlamakla Yükümlü Belediyelerin Deneyimleri Üzerine Bir Araştırma”, 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, Sakarya Üniversitesi, Sakarya, 2008, s.71-83.

TEPAV, İyi Yönetişim İçin Örnek Bir Model: Katılımcı Bütçeleme, (http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/Katilimci_Butceleme.pdf).

www.beper.gov.tr

www.sp.gov.tr

[1] Coşkun Can Aktan, “Stratejik Yönetim ve Stratejik Planlama”, Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, Coşkun Can Aktan (ed.) içinde, Ankara, Seçkin Yayınları, 2006, s.168.

[2] KOSGEB, Strateji ve Stratejik Yönetim, http://www.kosgeb.gov.tr/Yayinlar/duyuru.aspx?yID=109, 07/04/2009.

[3] Volkan Erkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama: Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT, Ankara, 2008, s.1.

[4] Volkan Erkan, a.g.e., s.2.

[5] DPT, Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, 2. Sürüm, DPT, Ankara, 2006, s.1.

[6] İsmail Bircan, “Kamu Kesiminde Stratejik Yönetim ve Vizyon”, Planlama Dergisi, DPT’nin Kuruluşunun 42. Yılı Özel Sayı, DPT, Ankara, s.14-15.

[7] DPT, a.g.e., s.7.

[8] ODTÜ, Öz Değerlendirme Süreci-Stratejik Planlama Süreci, Ankara, 2002, s.7-8.

[9] Ömer Dinçer, Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Beta Yayınları, İstanbul, 1998, s.35.

[10] DPT, a.g.e., s.4.

[11] E. Öztemel, Belediyelerde Toplam Kalite Yönetimi, Değişim Yayınları, Adapazarı, 2001, s.156.

[12] DPT, a.g.e., s.15.

[13] DPT, a.g.e., s.27.

[14] DPT, a.g.e., s.41.

[15] Sinan Güner, “Stratejik Yönetim Anlayışı ve Kamu Yönetimi”, Türk İdare Dergisi, Sayı. 446, Mart 2005, s.73-74.

[16] DPT, a.g.e., s.45.

[17] TEPAV, İyi Yönetişim İçin Örnek Bir Model: Katılımcı Bütçeleme,  http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/Katilimci_Butceleme.pdf.

[18] S Emrealp, S. Yıldırım, Yerel Yönetimde Başarının Yolları, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve IULA-EMME Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği, Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı Yayını, İstanbul, 1993, s.1.

[19] İbrahim Attila Acar, Elif Ayşe Şahin, “Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim: İç Denetimden Stratejik Plana Yeni Arayışlar”, 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, Sakarya Üniversitesi, Sakarya, 2008, s.86.

[20] Neşe Songür, “Stratejik Plan Hazırlamakla Yükümlü Belediyelerin Deneyimleri Üzerine Bir Araştırma”, 1. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, Sakarya Üniversitesi, Sakarya, 2008, s.71.

[21] Türkay Gözlükaya, Yerel Yönetimler ve Stratejik Planlama: Modeller ve Uygulama Örnekleri, (Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Denizli, Temmuz 2007, s.70.

[22] İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, http://www.beper.gov.tr,

[23]M. Sait Arcagök, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Aktif Matbaa, Ankara, 2006; aktaran İbrahim Attila Acar, Elif Ayşe Şahin, a.g.m., s.86.

[24] Ankara İl Özel İdaresi, Ankara İli Stratejik Planı ve Ankara İl Özel İdaresi Kurumsal Stratejik Planı, Ankara, 2007, s.29.

[25] İl özel idareleri tarafından hazırlanan stratejik planlara ulaşmak için bakınız “http://www.sp.gov.tr/spler.html”.

İlk yorum yapan olun

Bir yanıt bırakın

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.