Başbakanlık Genelgeleri

Basbakanlik_Genelgeleri

Hazırlayan

Hüseyin YILDIZ 

Ankara – 2009


GİRİŞ

Türk kamu yönetiminde pek çok soruna çözüm aranırken kullanılan bir araç da bir tür düzenleyici işlem olan Başbakanlık Genelgeleridir. Başbakanlık Genelgeleri, pek çok sorunun çözümüne, özellikle de üst bir iradenin hakemlik ve eşgüdümüne ihtiyaç duyulan sorunların çözümüne yönelik arayışlarda ilk akla gelen araç olmaktadır. Konu itibariyle her alanla ilgili olarak Başbakanlık Genelgeleri çıkarıldığını görmekteyiz. Bununla beraber, bu düzenlemelerin gerek düzenleyici işlemler içindeki hiyerarşik konumu, gerekse bir mevzuat aracı olarak Türk kamu yönetiminin yapısal ve işlevsel sorunlarının çözümünde üstlendiği işlevlerin bugüne kadar etraflıca ele alınmadığı gözlemlenmektedir. Bu itibarla işbu çalışma ile;

  • Hangi konularda Başbakanlık Genelgelerinin çıkarıldığı ve Başbakanlık Genelgelerine neden ihtiyaç duyulduğu,
  • Başbakanlık Genelgelerinin düzenleyici işlemler içindeki yeri,
  • Başbakanlık Genelgelerinin Başbakanlığın görev alanı içindeki yeri, hukuki dayanakları,
  • Başbakanlığın hiyerarşik konumuna koşut olarak Başbakanlık Genelgelerinin adsız düzenleyici işlemler içindeki hiyerarşik konumu,
  • Başbakanlık Genelgelerinin sadeleştirilmesi ve tasnifine yönelik olarak 2006 yılı içinde Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilen çalışmalardan bahsedilecek ve konu bu boyutları ile incelenecektir.

1.      BAŞBAKANLIK GENELGELERİNİN HUKUKİ DAYANAKLARI VE BAŞBAKANLIĞIN GÖREVLERİ ARASINDAKİ YERİ

Başbakanlık, merkezden yönetimin en önemli makamını oluşturmakta ve Türk kamu yönetiminin de başı konumunda bulunmaktadır. Başbakanlık Genelgelerinin hukuki dayanaklarını ortaya koyabilmek için öncelikle Başbakanlık teşkilatının görev, yetki ve sorumluluklarını açıklamak gerekmektedir.

a) Başbakanlığın Türk Kamu Yönetiminin Başı Olma Konumu

Başbakanlığın Türk kamu yönetiminin başı konumunu edinmesinde Anayasanın 112. maddesinin 1. ve 3. fıkraları ile Başbakanın “Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek ve bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almak” görev ve sorumluluğu altında tutulmasının önemli bir yeri vardır.

Ayrıca, Anayasanın 112/2 maddesi ile her bakanın, Başbakana karşı sorumlu olduğunun, 109/3 maddesi ile de bakanların gerektiğinde Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanınca görevlerine son verilmesinin düzenlenmiş olması Başbakanı eşitler arasında birinci olma konumundan çıkarmış ve en üst makam konumuna getirmiştir.

Bu durum 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 4.maddesinde yer alan “Başbakan, Bakanlar Kurulunun Başkanı, bakanlıkların ve Başbakanlık Teşkilatının en üst amiridir” hükmü de göz önünde tutularak değerlendirildiğinde bakanları bakanlık teşkilatlarının başı olma konumundan çıkararak Başbakanlık makamını Türk kamu yönetiminin başı konumuna getirmiştir.

b.      Başbakanlığın Görevleri Bağlamında Başbakanlık Genelgeleri:

3056 sayılı Kanunun 2. maddesinde (a ve b bentleri)

  • Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak, Hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek, Anayasa ve kanunlarla verilen hizmetleri yerine getirmek maksadıyla gerekli tedbirleri almak,
  • Devlet Teşkilatının düzenli ve müessir bir şekilde işlemesini temin edecek prensipleri tespit etmek, Hükümet Programı ve kalkınma planları ile yıllık programların uygulanmasını takip etmek,

         Başbakanlığın görevleri arasında sayılmıştır.

Söz konusu Kanunun 9/a maddesi ile Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğüne Devlet Teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini sağlayıcı prensipleri tespit etmek, direktifler vermek, önlemler almak ve koordinasyonu sağlamak görevi verilerek Kanunun 2. maddesinde verilen görevleri yerine getirecek idari birim belirlenmiştir.

3056 sayılı Kanunun Düzenleme görev ve yetkisi başlıklı 33. maddesi ile de Başbakanlığa, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelgelerle düzenlemek görev ve yetkisi verilmiştir.

Söz konusu Kanun hükümleri ile verilen görev ve yetkiler uyarınca çıkarılan Başbakanlık genelgeleri ile Devlet teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini sağlamaya yönelik prensipler belirlenmekte, emirler verilmekte ve gerekli koordinasyonu sağlamaya yönelik tedbirler alınmaktadır.

c.       Başbakanlık Genelgelerinin Hazırlanması:

Başbakanlık Genelgelerinin hazırlanmasında diğer mevzuat çalışmalarına benzer bir yol izlenmektedir.[1] Belirli sorun alanlarına veya koordinasyon alanlarına yönelik olarak genelge taslaklarını Başbakanlık teşkilatı ya kendiliğinden hazırlamakta ya da diğer kamu kurum ve kuruluşlardan gelen taslaklarını değerlendirmektedir. Genelgelerin oluşturulmasında kurum ve kuruluşlardan gerekli görüşler alınmaktadır. Gerekli olan durumlarda ile konu ile kurum ve kuruluşların yetkilileri ve uzmanları ile toplantılar yapılarak genelgelere son hali verilmektedir. Hazırlanan genelgeler hiyerarşik kademelerden geçerek en son Başbakanın onayına sunulmaktadır. Başbakanın onayından sonra Resmi Gazete’de yayımlanan Başbakanlık Genelgeleri yürürlüğe girmektedir. Başbakanlık Genelgeleri Resmi Gazete’de yayımlananlarla sınırlı değildir. Gizlilik derecesini haiz genelgeler Resmi Gazete’de yayımlanmamakta ancak kamu kurum ve kuruluşlarına dağıtımları yapılarak imza tarihi itibariyle hüküm ve sonuç doğurmaktadırlar.

d.      Düzenleme Alanlarına Göre Başbakanlık Genelgeleri

Başbakanlık Genelgeleri düzenleme alanı konu itibariyle sınırlı değildir. Devletin görev ve faaliyet alanı ile ilgili her konu Başbakanlık Genelgelerine konu olabilmektedir. Kamuoyunda en çok bilinen genelgeler arasında ise başı tasarruf tedbirleri ile ilgili Başbakanlık Genelgeleri çekmektedir.

Aşağıda sunulan tabloda yıllar itibariyle çıkarılan Başbakanlık Genelgelerinin sayı itibariyle bir dökümü yer almaktadır. Konu itibariyle bir sınırlamanın söz konusu olmadığı Başbakanlık Genelgelerinin sayılarında meydana gelen değişmelere baktığımızda 1980-1982 arasında askeri yönetim altında geçen dönem ile 1993-2003 yılları arasında koalisyon hükümetleri ve ekonomik ve siyasi krizlerin yaşandığı on yıllık periyot içinde çıkarılan Başbakanlık Genelgelerinin sayılarında görülen artış dikkati çekmektedir. Bu sayısal artışa söz konusu dönemlerin niteliği itibariyle sorun alanlarına hızlı çözümü ve kamu kurum ve kuruluşları arasında etkin bir eşgüdümü sağlamayı gerektirmesinin neden olduğunu söylemek mümkündür. Bu itibarla bu çözüm arayışlarında pratik ve işlevsel bir çözüm olarak her konuya ilişkin düzenlemeleri içeren Başbakanlık Genelgelerinin çıkarıldığı gözlemlenmektedir.

Screenshot_2

Tablo 1: Yıllara göre Başbakanlık Genelgelerinin sayılarının dağılımı.[2]

Başbakanlık Genelgeleri ile 6. bölümde ilginç örnekler başlığı altında kamu görevlilerin tavır, davranış ve hareketleri ile ilgili düzenlemelere yer verildiği gibi esas itibariyle idarenin etkin ve düzenli bir şekilde işleyişini sağlamaya ve özellikle birden fazla kurum ve kuruluşun birlikte çalışmasını gerektiren veya birden fazla kurum ve kuruluşun görev alanına giren konularda bu kurum ve kuruluşların etkin ve verimli bir şekilde çalışmalarına yönelik hususlara ilişkin düzenlemelerde bulunulmaktadır. Bu bakımdan da Başbakanlık Genelgelerinin konu itibariyle farklılık gösterdiğini ve pek çok alana ilişkin düzenlemelerde bulunduğunu ve direktifler verdiğini söylemek mümkündür. Aşağıda sunulan ve 2008 yılı içerisinde çıkarılan Başbakanlık Genelgelerinin konularını gösterir tablonun da incelendiğinde de bu durum ortaya çıkmaktadır. Örnek vermek gerekirse 2008/19 sayılı Genelge ile tüm kamu kurum ve kuruluşlarına enerji verimliliği çalışmalarına öncülük etmek amacıyla, belediyeler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek odaları bir ay içinde kendi sorumluluklarında bulunan yerlerdeki mevcut akkor flamanlı lambaları tasarruflu ampullerle değiştirmeleri konusunda talimat verilirken 2008/15 sayılı Genelge ile yurt dışındaki taşınmaz kültür varlıklarımızla ilgili olarak yürütülecek çalışmalarda kamu kurum ve kuruluşları ile sivil toplum örgütleri arasında işbirliği ve koordinasyonu sağlamak, strateji geliştirmek ve restorasyon faaliyetlerini yönlendirmek amacıyla çeşitli kurum ve kuruluşlarımızın temsilcilerinin katıldığı Yurt Dışındaki Kültür Varlıkları Eşgüdüm ve Yönlendirme Kurulu teşkil edilmesi görülmektedir. Bu örnekte de görüldüğü üzere Başbakanlık Genelgeleri ile çeşitli konularda hem uyulması gereken direktifler kamu kurum ve kuruluşlarına verilmekte hem de kamu hizmetinin daha etkin sunulmasına yönelik çözümler ortaya koymaya yönelik düzenlemelere yer verilmektedir.

Tablo 2: 2008 Yılında Çıkarılan Başbakanlık Genelgeleri

Genelge No Konusu Resmi Gazete Tarihi Resmi Gazete Sayısı
2008/1 İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Danışma Kurulu 15 Ocak 2008 26757
2008/2 2008 Enerji Verimliliği Yılı 15 Şubat 2008 26788
2008/3 Bölünmüş Yolların Yapımı 19 Mart 2008 26821
2008/4 Medeniyetler İttifakı Ulusal Planı 12 Nisan 2008 26845
2008/5 Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Sosyal Tesisleri 24 Nisan 2008 26856
2008/6 4207 Sayılı Kanun Hükümlerinin Uygulanması 16 Mayıs 2008 26878
2008/7 Fikri ve Sınai Mülkiyet Hakları Koordinasyon Kurulu 21 Mayıs 2008 26882
2008/8 Adres Kayıt Sisteminin Uygulanması 21 Mayıs 2008 26882
2008/9 Uluslararası İlişkilerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu 21 Mayıs 2008 26882
2008/10 Tek Adımda Yatırım Bürosu 3 Haziran 2008 26895
2008/11 Öncelikli Bölgesel Ekonomik Kalkınma ve Sosyal Gelişme Projeleri 18 Haziran 2008 26910
2008/12 Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu’nun Onyedinci Toplantısı 21 Haziran 2008 26913
2008/13 Acil Sağlık Hizmetlerinin Sunumu 26 Haziran 2008 26918
2008/14 Görev Dağılımı 6 Temmuz 2008 26928
2008/15 Yurt Dışındaki Kültür Varlıklarımızın Restorasyonu 6 Temmuz 2008 26928
2008/16 Elektronik Belge Standartları 16 Temmuz 2008 26938
2008/17 Lisanslı Yazılım Kullanılması 16 Temmuz 2008 26938
2008/18 Banka Promosyonları 5 Ağustos 2008 26958
2008/19 2008 Enerji Verimliliği Yılı 13 Ağustos 2008 26966
2008/20 Yerli Ürün Kullanılması 2 Aralık 2008 27072
2008/21 Mahalli İdareler Genel Seçimleri 6 Aralık 2008 27076

2. BİR DÜZENLEYİCİ İŞLEM OLARAK BAŞBAKANLIK GENELGELERİ

Yürütme işlemi, yürütme organının belli bir sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamasıdır. Yürütme organının işlemleri kendi içinde, öncelikle “tek-taraflı işlemler” ve “iki-taraflı işlemler” olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Yürütme organının tek-taraflı işlemleri ilgilisinin rıza ve muvafakatine bağlı olmadan, yürütme organının tek taraflı olarak açıkladığı iradesi ile oluşan işlemlerdir. Yürütme organının iki-taraflı işlemleri ise, yürütme organı ile bir ilgili kişinin karşılıklı olarak açıkladıkları iradelerinin uyuşumu sonucu ortaya çıkan işlemlerdir. Bunlara “idari sözleşmeler” denir. Yürütme organının tek-taraflı işlemleri de kendi içinde “bireysel işlemler” ve “düzenleyici işlemler” olarak ikiye ayrılmaktadır. Yürütme organının bireysel işlemleri, yürütme organının belli kişi ve durumlara ilişkin olarak yaptığı işlemlerdir. Düzenleyici işlemler ise yürütme organının kendisiyle norm koyduğu, yani genel, soyut, objektif hukuk kuralları ihdas ettiği işlemlerdir. Yürütme organının düzenleyici işlemleri ise dört grup altında toplanabilir: Kanun hükmünde kararnameler, tüzükler, yönetmelikler ve diğer düzenleyici işlemler.

Yürütme organı, düzenleyici işlem yapma yetkisini doğrudan doğruya Anayasadan almaktadır. Zira, 1982 Anayasası kanun hükmünde kararname, tüzük ve yönetmelikleri açıkça düzenlemiştir. Bunları çıkarma yetkisini belli koşullar ve usullere tabi olmak şartıyla yürütme organının çeşitli makamlarına vermiştir. O halde, 1982 Anayasası düzeninde, yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisinin kaynağı bizzat Anayasadır (m.91, 121, 115 ve 124).[3]

Şekil: Yürütme İşlemi ve Diğer Düzenleyici İşlemlerin Yürütme İşlemleri İçindeki Yeri.

 572e3-screenshot_9

Turan Güneş’e göre Anayasada, yürütme organına düzenleyici işlem yapma yetkisi verilmemiş olsa bile yürütme organı düzenleyici işlem yapabilir. Yürütme organı, sübjektif (bireysel) işlem yapma yetkisine sahip olduğu yerde, düzenleme yetkisine de sahiptir. Zira, yürütme organının sübjektif (bireysel) işlem yapma yetkisinin olduğu yerde, genellikle “takdir yetkisi ” de vardır. Çünkü bütün bireysel işlemlerin “bağlı yetki”ye tabi olduğu düşünülemez. Eğer yürütme organı, bir bireysel işlem konusunda takdir yetkisine sahip ise, yani o işlemi yapıp yapmamakta, veya yapacaksa o işlemin içeriğini tespit etmekte serbest ise, o konuda düzenleyici işlem yapma yetkisine de kaçınılmaz olarak sahiptir. O halde düzenleyici işlem, Turan Güneş’in deyimiyle, “idarenin takdir yetkisinin bir tezahüründen başka bir şey değildir”.[4]

Yürütme organının düzenleme yetkisi konu bakımından sınırlandırılmamıştır. Yürütme organı, bir kanuna dayanmak (secundum legem) ve kanunlara uygun (intra legem) olmak şartıyla istediği her alanda düzenleme yapabilir. Anayasamız birtakım düzenlemelerin ancak kanunla yapılmasını öngörmektedir. Örneğin, temel hak ve özgürlükler ancak kanunla sınırlanabilir (m.13). “Vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülükler ancak kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır” (m.73). “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz” (m.38).

Bu hükümler, bu alanlarda yürütme organının düzenleyici işlem yapmasını yasaklamamaktadır. Zira yukarıda da değinildiği üzere, Türk hukukunda “münhasır kanun alanı” kural olarak yoktur. Anayasada bir alanın “kanunla” düzenleneceğinin belirtilmesi, o alanın yürütme organına kapatıldığı anlamına gelmez. Bir kanuna dayanmak şartıyla temel hak ve özgürlükler alanında da, vergi ve benzeri mali yükümlülükler alanında da, suç ve cezalar alanında da yürütme organı tüzükle, yönetmelik ile düzenleme yapabilir.

Önemli olan, söz konusu tüzüğün veya yönetmeliğin bir kanuna dayanması ve kanuna aykırı olmamasıdır. Bu ise bir temel hak ve özgürlüğü sınırlandıran kanun olmadıkça, o temel hak ve özgürlük doğrudan yürütme organı tarafından tüzük veya yönetmelikle ne düzenlenebilir, ne de sınırlandırılabilir anlamına gelmektedir. Aynı şekilde bir vergi kanunla konulduktan sonra, o vergi hakkında tüzük ile veya yönetmelik ile veya diğer bir düzenleyici işlem çeşidiyle yürütme organı düzenleme yapabilir. Keza, Ceza Kanunu suç ihdas ettikten sonra bu alanda yürütme organı tüzük veya yönetmelik ile düzenlemeler yapabilir.

Yürütme Organının Diğer düzenleyici İşlemleri: “Adsız Düzenleyici İşlemler”

Anayasada öngörülmüş yürütme organının düzenleyici işlemleri, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik olmak üzere üç tanedir. Ancak, uygulamada, yürütme organının, bunların dışında, “kararname”, “karar”, “tebliğ ”, “sirküler”, “genelge”, “ilke kararı”, “esaslar”, “yönerge”, “talimat”, “statü”, “genel emir”, “tenbihname”, “genel tenbih”, “ilan”, “duyuru”, “plan”, “tarife” gibi değişik isimler taşıyan işlemler ile genel, soyut, objektif hukuk kuralları koyduğu görülmektedir. Bu nedenle, bu işlemler de yürütme organının düzenleyici işlemidirler. Bu tür düzenleyici işlemlere idare hukukunda “adsız düzenleyici işlemler” denmektedir.

Yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisinin yürütme organına tanınan takdir yetkisinden kaynaklandığı kabul edildiğine göre, yürütme organının Anayasada belirtilenlerin dışında da düzenleyici işlem yapabileceğini kabul etmek gerekir.

Doktrinde de, aksi görüşler olmasına rağmen, yürütme organının tüzük ve yönetmelik dışında başka düzenleyici işlemler yapabileceği kabul edilmektedir.

Anayasa Mahkemesi 1982 Anayasası döneminde de aynı içtihadını devam ettirmiştir. 18 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/57 sayılı Kararında yüksek Mahkeme şöyle demiştir:

“Anayasa’nın tüzükleri düzenleyen 115. maddesinde, kanunlarla yürütme organına bırakılan sınırlı alan ile kanun hükümlerinin uygulanması alanında Bakanlar Kurulu’na tüzük çıkarma yetkisi verilmiştir. 124. madde ile kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine yönetmelik çıkarma yetkisi tanınmıştır. İki temel idari düzenleme biçimi olan tüzük ve yönetmelikler hakkında konulan esasların diğer düzenleme biçimleri için de geçerli olduğunu kabul etmek gerekir. Zira tüzük ve yönetmelikler için konulan sınırlamaların diğer düzenleyici idare metinler için kabul edilmemesi, üst yasal metinler için konulan sınırlamaların alt yasal metinler için kabul edilmeyeceği anlamına gelir. Bu biçimde bir yorum yapılamayacağı açıktır. Yürütme organı ve idare değişik isimler altında düzenleme yapmaktadır. Uygulamada tüzük, kararname, yönetmelik, yönerge, genelge, sirküler, karar, tebliğ gibi isimler altında idari düzenlemeler görülmektedir. Bu düzenlemelerin ismi ne olursa olsun, tüzük ve yönetmeliklerin biçimsel özellikleri saklı kalmak kaydıyla bütün idari düzenlemelerin Anayasal ve hukuki temelleri aynıdır”.

Bu kararda, Anayasa Mahkemesi yürütme organının ve idarenin tüzük ve yönetmelik dışında düzenleyici işlem yapabileceğini kabul etmektedir. Hatta Anayasa Mahkemesi bu kararda bu düzenleyici işlemlerin isimlerini de örnek olarak saymaktadır. Anayasa Mahkemesi, bu “adsız düzenleyici işlemlerin ”, “biçimsel özellikleri saklı kalmak şartıyla”, tüzük ve yönetmeliklerin hukuki rejimine tabi tutmaktadır.

Adsız düzenleyici işlemler tüzüklerin değil, sadece yönetmeliklerin hukuki rejimine tabi tutulabilir. Zira tüzükler, Bakanlar Kurulu tarafından Danıştayın ön incelemesinden geçirilerek çıkarılmakta ve Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmakta ve Resmi Gazetede yayımlanmaktadırlar. O nedenle, Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılmayan, Danıştayın incelemesinden geçmeyen, Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmayan bir düzenleyici işlem, tüzük olarak kabul edilemez ve tüzüğün hukuki rejimine tabi tutulamaz. Ancak aynı düzenleyici işlemin yönetmelik olarak kabul edilmesi ve yönetmeliklerin hukuki rejimine tabi tutulması mümkündür. Zira Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri yönetmelik çıkarmaya yetkilidir. Keza, yönetmeliğin Danıştayın incelemesinden geçirilmesi şartı yoktur. Nihayet, yönetmelikler Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmazlar ve her yönetmeliğin de Resmi Gazetede yayımlanması zorunluluğu yoktur. Bu nedenlerden dolayı, “adsız düzenleyici işlemler”, tüzük değil, yönetmelik olarak kabul edilip, onların hukuki rejimine tabi tutulabilirler. Dolayısıyla, adsız düzenleyici işlemlere karşı açılacak davalara, Danıştay Kanununun 24’üncü maddesinin 1’inci fıkrasının (d) bendi uyarınca, bu işlem “ülke çapında uygulanacak bir düzenleyici işlem” ise dava Danıştay’da, yok eğer böyle bir düzenleyici işlem değil ise, yetkili idare mahkemesinde bakılır. [5]

3. BAŞBAKANLIK GENELGELERİNİN ADSIZ DÜZENLEYİCİ İŞLEMLER İÇİNDEKİ HİYERARŞİK KONUMU

Acaba aynı makamdan çıkan “yönetmelikler” ile “adsız düzenleyici işlemler” arasında bir hiyerarşi var mıdır? Bu soruya Anayasada bir cevap verilmemiştir. Turan Güneş’e göre, aynı organdan çıkan yönetmelik ile adsız düzenleyici işlemler arasında hiyerarşi vardır. Yönetmelik “adsız düzenleyici işlemler”den üstündür. Zira, yönetmelik Anayasanın öngördüğü bir kaynaktır.[6] Halbuki diğer düzenleyici işlemler, yani adsız düzenleyici işlemler, genel bir yetkinin tezahürüdür. Metin Günday da aynı görüştedir. Günday’a göre tüzük ve yönetmelik Anayasadan kaynaklanır iken, idarenin diğer düzenleyici işlemleri, idarenin genel düzenleme yetkisinden kaynaklanmaktadır.[7]

Yukarıdaki yapılan açıklamalar aynı makamdan çıkmış düzenleyici işlemler için de geçerlidir. Eğer idarenin düzenleyici işlemleri, değişik makamlardan çıkıyorsa, bu makamlar arasında idari hiyerarşide bir sıralama varsa, bu makamların düzenleyici işlemleri arasında da adlarına bakılmaksızın bir sıralama vardır. Şöyle ki:

Bakanlar Kurulu, bakanlıkların hiyerarşik olarak üstünde olduğuna göre, Bakanlar Kurulu yönetmelikleri, bakanlık yönetmeliklerinden üstündür. Hatta Bakanlar Kurulunun “adsız düzenleyici işlemleri”, bakanlıkların yönetmeliklerinden de üstündür.

Aynı şekilde bir bakanlığın yönetmeliği bu bakanlığa bağlı kuruluşların yönetmeliklerinden üstündür. Keza, bir bakanlığın “adsız düzenleyici işlemi”, bu bakanlığa bağlı kuruluşların yönetmeliklerinden de üstündür.

Eğer bir bakanlık ile bir kamu tüzel kişisi arasında vesayet ilişkisi kurulmuş ise, bakanlığın yönetmeliği, vesayete tabi kamu tüzel kişisinin (yerel idareler, hizmet kuruluşları veya meslek kuruluşları) yönetmeliğinden üstündür. Keza, bir bakanlığın “adsız düzenleyici işlemi”, bu bakanlığın vesayetine tabi kamu tüzel kişilerinin yönetmeliklerinden de üstündür. Ancak merkezi idare makamlarının belli bir alanda düzenleyici işlem yapmalarına rağmen, kamu tüzel kişileri de aynı alanda düzenleyici işlem yapabilirler. Ancak kamu tüzel kişilerinin düzenleyici işlemlerinde, merkezi idare makamlarının düzenleyici işlemlerine nazaran daha hafif değil, daha ağır hükümler getirilebilir.

Düzenleyici işlemleri yapmış bulunan idari makamlar, idari teşkilat şemasında aynı hiyerarşik yeri işgal ediyorlarsa, bunların yaptıkları düzenleyici işlemler de aynı düzeyde yer alır. Bunların arasında çatışma varsa, sorunu yetki kurallarına göre çözmek gerekir. Örneğin iki ayrı bakanlığın yönetmeliği birbiriyle çatışıyorsa, yönetmelik ile düzenlenen konu, hangi bakanlığın görev alanına giriyorsa, o bakanlığın yönetmeliğine öncelik tanınmalıdır.

Aynı makamdan çıkan ve aynı tür iki düzenleyici işlem arasında çatışma varsa, sonraki tarihli düzenleyici işlemin hükmü tercih edilmeli, diğerinin lex poseterior derogat legi priori ilkesi gereğince zımnen ilga edildiği sonucuna varılmalıdır.

Bütün bu açıklamalar çerçevesinde adsız bir düzenleyici işlem olan Başbakanlık Genelgelerinin Başbakanlığın idari hiyerarşideki sıralaması gereğince bakanlıkların yönetmeliklerinden de üstün bir konumdadır. Başbakanlık Genelgelerinin bu konumu söz konusu adsız düzenleyici işlemin sahip olduğu önemi ve etkinliği ortaya koymaktadır.

4. YARGI KARARLARINDA ADSIZ DÜZENLEYİCİ İŞLEMLER VE BAŞBAKANLIK GENELGELERİ

İdarenin düzenleme yetkisi ve adsız düzenleyici işlemlerle ilgili Askeri Yüksek İdare Mahkemesi kararı:

Gerek 1961 Anayasası (m.107 ve 113) ve gerek 1982 Anayasası (m.115 ve 124) idarenin Tüzük ve Yönetmelik adı altında düzenleyici işlem tesis etme yetkisini hüküm altına almıştır. Bununla birlikte öğretide tartışmalı olmakla birlikte baskın olan görüş ve yargı kararlarına göre, idarenin bu düzenleyici işlemler (Tüzük ve Yönetmelik) dışında da genel düzenleyici işlemlerde bulunabileceği kabul edilmektedir. … Tüzük ve Yönetmelik dışında düzenleyici işlemler olarak karar, kararname, tebliğ, sirküler, esaslar, statü, ilan, duyuru, tarife, ilke kararı gibi adlar taşıyan genel düzenleyici işlemler idare tarafından tesis edilebilmektedir. Anayasada yer almayan bu düzenleyici işlemlere öğretide “adsız düzenleyici işlemler” denilmekte olup “direktifler” de anılan işlemler niteliğinde ele alınmaktadır.

….“Adsız düzenleyici işlemler” açısından üzerinde durulması gereken diğer hususta, bu işlemlerin idarenin takdir yetkisine bağlı olduğu ve idarenin düzenleme yetkisinin dayanağı hususudur.

İdarenin düzenleme yetkisinin kaynağı Anayasa ve Kanunlara dayanmaktadır. Diğer yandan kanun koyucunun her konuyu düzenlemede imkansızlığı, kamu hizmetinin iyi işlemesi kamu düzeninin sağlanması ihtiyaçları ve takdir yetkisinin objektifleştirilmesi gibi hususlar idarenin düzenleme yetkisinin “eşyanın doğasından” “hizmetin–işin gereğinden” kaynaklanan bir dayanağını da ortaya çıkarmaktadır. İdarenin ne ad altında olursa olsun düzenleme yetkisinin dayanağını Anayasa ve Kanunlardan alması gerektiği, dayanağını Anayasa ve kanunlardan almayan bir yetkinin idare tarafından kullanılmayacağı esas ve genel ilke ise de; hakkında herhangi bir anayasal ve kanuni düzenleme bulunmayan ancak somut bir sorun olarak idarenin belli bir karar ve tutumunu önceden tedbir ve önlem almasını gerektiren konulara karşı idarenin kayıtsız kalması veya bu konuda herhangi bir düzenleme yapmaması idarenin istikrarı ve eşitlik ilkesiyle bağdaşmayacaktır.. [8]

Söz konusu karar ile idarenin adsız düzenleyici işlemler tesis edebileceği, bu işlemlerin idarenin takdir yetkisine bağlı olduğu, idarenin düzenleme yetkisinin hizmetin gereğinden kaynaklanan bir durum olduğu hususları dile getirilmiştir.

Adsız düzenleyici işlemler ve bunlar arasındaki hiyerarşiye ilişkin Aydın Bölge İdare Mahkemesi Kararı:

Genel düzenleme yetkisi yalnız Tüzük-Yönetmelik şeklinde kullanılmamakta olup kararname, yönerge, esaslar, duyuru gibi çeşitli adlar altında genel düzenleme yoluna gidilmektedir. Bunlara “adsız yönetmelik” de denmektedir. Kanun, Tüzük ve yönetmeliklerde herhangi bir şekilde düzenlenmeyen bir konuda adsız düzenleyici işlemin yapılamayacağı gibi, bunların uygulanmasını göstermek için yapılan adsız düzenleyici işlemlerin kanun tüzük ve yönetmeliklere aykırı hükümler taşıyamayacağı, onların uygulamasını askıya alamayacağı açıktır. Normlar hiyerarşisinde tüzük ve yönetmeliklerin altında yer alan adsız düzenleyici işlemler arasındaki hiyerarşi ise adsız düzenleyici işlemi yapan idareler arasındaki hiyerarşiye göre belirlenecektir. (D.İ.D.D.G.K.17.10.1986 K:86/44)[9]

Söz konusu karar ile adsız düzenleyici işlemler arasındaki hiyerarşinin adsız düzenleyici işlemleri yapan idareler arasındaki hiyerarşiye göre belirleneceği ifade edilmiştir.

Kamu yönetiminin tümü için yıl sonuna kadar getirilen kısıtlamalara belediyelerin de dahil edilmesi yolundaki kamu harcamalarında tasarruf tedbirleri ile ilgili Başbakanlık Genelgesinin iptali istemiyle ilgili davada Danıştay idari Dava Daireleri Genel Kurulunun Kararı:

Kamu harcamalarında tasarruf tedbirleri konulu genelgenin iptali istemiyle açılan davada Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, dava konusu Kamu Harcamalarındaki Tasarruf Tedbirleri Genelgesi ile Büyükşehir Belediyeleri, belediyeler, il özel idarelerinin tasarruf önlemlerinin büyük bir kısmından ayrık tutulduğu, bu düzenlemelerin sadece temsil, ağırlama ve tören giderleri, demirbaş alım ve onarımları, gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile reklam ve tanıtım giderleri yönünden genelge kapsamına alındıkları, Anayasanın 127. maddesinin beşinci fıkrasında, merkezi idarelerin mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunlarda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu hükmünün yer aldığı, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik gelişmeler ciddi birtakım önlemlerin alınmasını zorunlu kıldığından, davalı idarece kamu açıklarının aşağıya çekilmesinin hedeflendiği, bu amaçla çıkarılan genelgelerle bir yandan kamu gelirinin artırılması, diğer yandan kamu harcamalarının kısılması yoluna gidildiği, olayda, davalı idare tarafından kamu yönetiminin tümü için yıl sonuna kadar getirilen kısıtlamalara belediyelerin de dahil edilmesi yolundaki dava konusu Genelgede hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar vermiştir.[10]

Söz konusu karar ile Danıştay tasarruf tedbirlerini içeren Başbakanlık Genelgesinin kapsamında mahalli idarelerin de bulunduğunu açık bir şekilde ortaya koymuş ve gerekçesinde merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde sahip olduğu idari vesayet yetkisine değinmiştir.

Belediyelerin belirtilen harcamaları konusunda İçişleri Bakanlığının iznin aranması ile ilgili tasarruf tedbirlerini içeren Başbakanlık Genelgesinin iptali istemiyle açılan davada Danıştay idari Dava Daireleri Genel Kurulunun Kararı:

Başbakanlığın, 2000/25 sayılı Genelgesi ile, bu genelgeye dayanılarak düzenlenen İçişleri Bakanlığı’nın 47183 sayılı Genelgesinin iptali istemiyle açılan davada Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, Başbakanlık Genelgesinin dava konusu diğer bölümü ile İçişleri Bakanlığı’nın Genelgesine gelince; Anayasa’nın 127. maddesine göre, kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenen mahalli idareler üzerinde, merkezi idarenin, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplumun yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisi bulunmaktadır.

Bu bağlamda, Anayasa ve 3056 sayılı Yasa uyarınca Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak, hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek, Anayasa ve kanunlarla verilen hizmetleri yerine getirmek amacıyla tedbirler almakla görevli olan Başbakanlığın ve 3152 sayılı Kanuna göre, mahalli idarelerin yönlendirilmesi, mahalli idarelerin merkezi idare ile olan ilgi ve ilişkisinin düzenlenmesi, mahalli idarelerin yatırım ve hizmetlerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun şekilde yapılmasının gözetilmesi, işlem ve hesaplarının teftiş edilmesi ve denetlenmesi, inceleme ve soruşturma yapılması gibi konularda görevli bulunan İçişleri Bakanlığının belediyelerin yapacakları harcamalar üzerinde vesayet denetimi yapabilme yetkileri bulunmaktadır.

Ancak bu yetkinin 1580 sayılı Belediye Kanunu ve 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile belirlenen usul ve esaslar ile sınırlı olduğu açıktır.

Anılan yasal düzenlemelerle, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde belediye sınırlarının belirlenmesi, belediyelerin birleşmesi, isimlerinin değiştirilmesi, toplu taşımacılık, seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanmalarına itiraz ve kaybetmeleri, bütçenin hazırlanması, bazı belediye meclis kararlarının kesinleşmesi ve kararlara itiraz gibi konularda yönlendirme, onama, kısıtlama yapma yetkileri bulunmaktadır.

layda, dava konusu Genelgeler ile kamu harcamalarında israfın önlenmesi amacıyla 29.7.1998 günlü, 1998/24 sayılı Genelge ile yürürlüğe konulan tasarruf önlemlerinden, 500 milyar liradan az yatırım harcamaları, gayrimenkül alımları, bina bakım ve onarımları (taşıt alımları, lojman ve sosyal tesis alım, kiralama, inşa ve onarımları ile bunlar için arsa ve arazi alımları hariç) ile 300 milyar lirayı aşmayan kiralama işleri (yıllık), büro malzemeleri ve makinaları alımlarına ilişkin olanların ilgili bakanlıkların izni alınarak, Bakanlar tarafından “uygulanması” gerektiği yolunda düzenleme getirilmiştir.

Yukarıda yer verilen Yasal düzenlemeler karşısında merkezi idarenin belediyelerin hizmetlerini yerine getirmek amacıyla yapacakları yatırım harcamaları üzerinde gözetim ve denetim yetkisi bulunmakta ise de, dava konusu genelgelerle, belirtilen harcamalar konusunda İçişleri Bakanlığının izninin aranması ve uygulamanın Bakanlığa bırakılması, idarenin gözetim ve denetimine yönelik vesayet yetkisi sınırlarını aşıp belediyelerin görevlerini yerine getirme aşamasına müdahale anlamını taşıdığından, işlemlerin bu bölümlerinde mevzuata uyarlık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle temyize konu Danıştay Sekizinci Dairesinin 21.1.2002 günlü, E:2000/4442, K:2002/299 sayılı kararının 13.9.2000 günlü, 16333 sayılı Başbakanlık Genelgesinin personel alımına ilişkin bölümünün ONANMASINA, Genelgenin dava konusu diğer bölümü ile 20.9.2000 günlü, 47183 sayılı İçişleri Bakanlığı Genelgesine ilişkin bölümünün bozulmasına, 27.5.2004 günü oybirliği ile karar verildi.[11]

Söz konusu kararda da Danıştay tasarruf tedbirlerini içeren Başbakanlık Genelgesi ile mahalli idarelere sınırlamalar getirilmesini idari vesayet yetkisi kapsamında görmüş ancak söz konusu genelgeye dayanarak İçişleri Bakanlığı tarafından getirilen düzenlemeyi ise idari vesayet yetkisinin kapsamını aştığını kabul ederek iptaline karar vermiştir.

5. BAŞBAKANLIK GENELGELERİ İLE İLGİLİ 2006 YILINDA GERÇEKLEŞTİRİLEN ÇALIŞMA

Bugüne kadar yayımlanmış bulunan Başbakanlık Genelgelerinin, günümüzün teknolojik imkanlarından da yararlanılarak kayıt altına alınması, her birinin güncelliğinin belirlenmesi, yürürlükte bulunanların toplu halde sunumunun sağlanması, uygulama alanı kalmayanların yürürlükten kaldırılması ve bürokratik işlemlerin azaltılması amacıyla yürütülen çalışmalar sonucunda;

  1. Sadece belli bir tarihe veya döneme mahsus olarak yayımlanması nedeniyle artık uygulama alanı kalmayan,
  2. Güncelliğini yitirdiği veya yayımlanma amacı gerçekleştiği halde yürürlükten kaldırma işlemi yapılmayan,
  3. Aynı konuda daha sonra başka bir genelge veya farklı bir mevzuatla düzenleme yapıldığı halde yürürlükten kaldırma işlemi yapılmayan, 2007/1 sayılı Başbakanlık Genelgesi ek (I) No.lu listede kayıtlı toplam (1085) adet genelge ve genelge mahiyetindeki dağıtımlı yazının yürürlükten kaldırılması uygun görülmüştür.

Çalışma kapsamında 70 genelgenin güncelleştirilmesi kararlaştırılmış, vatandaşların yürürlükteki tüm genelgelere internet ortamından erişiminin sağlanması, genelge fihristinin çıkarılarak kitaplaştırılması da amaçlanmıştır.

Çalışma kapsamında ayrıca “gizli, çok gizli, kişiye özel veya hizmete özel” kaydıyla yayımlanmış bulunan 135 adet genelge ve dağıtımlı yazı ise yine ‘gizli’ bir genelgeyle yürürlükten kaldırılarak ilgili kamu ve kuruluşlarına bildirilmiştir.

İlginç Genelgeler:

 Yürürlükten kaldırılan genelgeler arasında 1960 yılında dönemin Başbakanlık Müsteşarı Kurmay Albay Alparslan Türkeş’in Başbakanlık namına imzaladığı “dedikodu” ve kadın memurlar için çıkarılan “örgü” genelgesi de bulunuyor. Türkeş imzalı “gizli” genelgeler şöyle:

“- Makam arabası şoförlerinin çeşitli şekilde zararlı dedikodu yapmakta olduğu öğrenilmiştir. Bu durumda bakanlığınıza veya bakanlığınıza bağlı kuruluşlarda makam aracı şoförlerinin bu durumda olanlarının değiştirilmesi hususunda gereğini rica ederim

– Birçok daire ve müesseselerde çalışan kadın memurların mesai saatleri içinde örgü örmek gibi bazı işlerle uğraştıkları müşahade olunmuştur. Mesai saatleri dahilinde başka işlere vakit bulan bu gibi personelin bulunduğu kadroların fuzuli yer işgal ettiği aşikar olduğundan kadroların tasarrufa alınmasını rica ederim

– Düşük iktidarın batak icraatını ve yüz karasını belirten Kara Kitap adında Basın Yayın Umum Müdürlüğü tarafından bir kitap hazırlanmaktadır. Bu kitaba girecek mahiyetteki dokümanın ilgili genel müdürlüğe gönderilmesini rica ederim.”

Tarihe karışacak genelgeler arasında 1982 yılında dönemin Başbakanı Bülend Ulusu tarafından nöbetçi memurlarla ilgili yayımlanan şu genelge de bulunuyor:

“Kamu kurum ve kuruluşlarında güvenlik ve sivil savunma hizmetlerinin yürütülebilmesi için güvenlik özel talimatına uygun olarak nöbetçi memuru bulundurulmaktadır. Nöbete bırakılan memurlardan bazılarının bina girişi önüne masa ve sandalye koymak suretiyle, gömlekle, atletle ve ayakları çıplak bir şekilde oturdukları öğrenilmiş ve müşahede edilmiştir. Mevcut aksaklıkların giderilmesi ve nöbetçi memurların devlet memurluğuna yakışır tutum ve davranış içinde bulunmalarını sağlamak maksadıyla bazı tedbirlerin alınması gerekli görülmüştür. Bu nedenle nöbetçi memur görev mahallini terk etmeyecektir. Bina girişi öne, kişiye özel veya hizmete özel” kaydıyla yayımlanmış üne masa ve sandalye konulmak suretiyle kesinlikle oturulmayacaktır. Nöbetçi memurun kılık ve kıyafeti ‘Devlet Memurlarının Kılık ve Kıyafetlerine Yönelik Yönetmelik’e uygun olacaktır. Nöbet yerleri ve nöbetçi memurlar, amirlerce ve özellikle savunma sekreterliklerince zaman zaman denetlenecektir. Denetlemeler sonucu kusurlu görülen memurlar hakkında gerekli soruşturma açılacaktır. Denetleme görevini yerine getirmeyen veya kusurlu bulunanlar hakkında işlem yapmayan amir hakkında gerekli soruşturma açılacaktır.”

1971 yılında Başbakan namına Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Sadi Koçaş’ın imzasıyla yayımlanan ve yürürlükten kaldırılacak olan “meşrubat” genelgesi de şöyle:

“Bütün devlet dairelerinde, okullarda, mahkemelerde, modern devlet ilkesiyle bağdaşmayan ve laubalilik örneği olarak yüksek sesle meşrubat satılmaktadır. Ayrıca bu meşrubatı satanların kılık kıyafeti bozuk ve yaşları küçük kimselerdir. Çeşitli zamanlarda Başbakanlığa yapılan şikayetlerden bu durumu memurlarımızı ve iş takip eden vatandaşlarımızı rencide ettiği anlaşılmıştır. Bu nedenle bütün devlet dairelerinde bu şekilde meşrubat satılmaması, meşrubat satacak olanların muntazam ve temiz kıyafetli, iyi görünüşlü ve 18 yaşından büyük, sağlık karneleri bulunan kişilerden seçilmesi ve sık sık muayene olmaları lazımdır. Memurların da çay-kahve içme bahanesiyle işlerini aksatmamalarının daire amirlerince sağlanmasını, bu emrin bütün devlet dairelerine tamim edilerek uygulanmasının teminini rica ederim.”[12]

DEĞERLENDİRME VE SONUÇ

Başbakanlığın yürütmenin başı olma konumu Anayasa ve 3056 sayılı Kanun ile belirtilmiştir. Başbakanlığın bu konumu adsız düzenleyici işlemlerden biri olan Başbakanlık Genelgelerinin de düzenleyici işlemler arasındaki hiyerarşik konumunu belirlemektedir. Başbakanlık Genelgeleri hem Başbakanlığın görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılan idarenin düzenli ve etkin bir şekilde işlemesini ve gerekli eşgüdümün sağlanmasını temin etmekte, hem de Başbakanlığın idare yürütme organı içindeki konumunun gerektirdiği en önemli işlevlerden biri olan kamu kurum ve kuruluşları arasında hakemlik rolünün yerine getirilmesini mümkün kılmaktadır.

Başbakanlık, hem idarenin işleyişinde kendi gördüğü sorunlara yönelik olarak genelge çıkarmakta, hem de özellikle birden fazla kurum ve kuruluşun birlikte çalışmasını gerektiren veya birden fazla kurum ve kuruluşun görev alanına giren konularda bu kurum ve kuruluşların talepleri doğrultusunda genelgeler çıkarmaktadır. Söz konusu kurum ve kuruluşlar bu talepleri ile kendi görüşleri doğrultusunda idarenin yönlendirilmesini ve sorunların çözümlenmesi konusunda üst bir iradenin ortaya konmasını amaçlayarak daha pratik bir yolu kullanmak istemektedirler.

Adsız bir düzenleyici işlem olmasına rağmen Başbakanlık Genelgeleri düzenleyici işlemler arasındaki hiyerarşik konumu itibariyle bakanlıkların çıkarmış oldukları yönetmeliklerin bile üzerinde olması ve Bakanlar Kurulunun başı olan Başbakanın imzası ile yürürlüğe girerek güçlü bir hükümette adeta Bakanlar Kurulunun iradesi ortaya koyan bir niteliğe sahip olması söz konusu genelgelerin önemini ortaya koymaktadır. Başbakanlık Genelgelerinin gerek bu niteliği gerekse diğer mevzuat türlerine göre daha pratik bir şekilde sonuç doğurması nedeniyle kamu kurum ve kuruluşları tarafından sorunların çözümünde bir araç olarak tercih edilmektedir.

Başbakanlık Genelgeleri Türk kamu yönetiminin yapısal ve işlevsel sorunlarının çözümünde bir araç olarak kullanılmaktadır. Bu itibarla, Başbakanlığın yürütmenin başı olma konumu, kamu kurum ve kuruluşlarının sorunların çözümünde hakemlik görevi görecek bir makamın direktiflerine ihtiyaç duymaları, pratik ve etkin bir yol olması ve Başbakanlığın kendisine yasalarla verilen görev, yetki ve sorumlulukları yerine getirmesini teminen Başbakanlık Genelgelerinin sıklıkla tercih edilen bir araç olmaya devam edecektir.


KAYNAKÇA

Arslan, Yılmaz Başbakanlık Tarafından Çıkartılan Genelgeler ve Sonuçları Üzerine Bir İnceleme, http://www.icisleri.gov.tr/_Icisleri/WPX/basbakanlik_tarafindan_cikartilan.htm, Erişim: 20/12/2008.

Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Kurumsal İnternet Sitesi, www.msb.gov.tr/ayim/ayim_ana.asp

Başbakanlık Kurumsal İnternet Sitesi, www.basbakanlik.gov.tr

Danıştay Başkanlığı Kurumsal İnternet Sitesi, www.danistay.gov.tr

Günday, Metin İdare Hukuku, 5. Baskı, Ankara: İmaj Yayıncılık, 2002.

Güneş, Turan, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1965, s.49-98.

Gözler, Kemal, Türk Anayasa Hukuku, Bursa Ekin Kitabevi Yayınları, 2000.

Gözübüyük, A. Şeref, Türkiye’nin Yönetim Yapısı, 7. Bası, Ankara: Turhan Kitabevi, 2001.

Aydın Bölge İdare Mahkemesi Kurumsal İnternet Sitesi, http://www.aydinbim.adalet.gov.tr/

Kuzu, Burhan, Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi ve Güçlendirilmesi Eğilimi, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1987, s.41-49.

www.loadtr.org


EK-1

 6 Ocak 2007 CUMARTESİ   Sayı : 26395

Başbakanlıktan:

Konu:     Bazı Genelgelerin Yürürlükten Kaldırılması.

GENELGE

2007/1

3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un 33’üncü maddesi çerçevesinde, ihtiyaç duyulan konularda Başbakanlık Genelgeleri yayımlanmaktadır.

Mezkûr Kanunun 2’nci maddesinin (d) bendinde “Mevzuat hazırlama usul ve esasları ile ilgili ilkeleri tespit etmek ve geliştirmek, yürürlükte bulunan mevzuatın sicillerini tutmak, kodlamak, tek metin haline getirmek, bilgi işlem sistemi içinde takip etmek ve yayınlamak.” Başbakanlığın görevleri arasında sayılmıştır. Ayrıca mevcut mevzuatta basitleştirme ve sadeleştirme yapılmasının yanı sıra kırtasiyeciliğe yol açan düzenleyici işlemlerin yürürlükten kaldırılması ve kullanıcıların kolay erişiminin sağlanması büyük önem taşımaktadır.

Bu görevden hareketle; bu güne kadar yayımlanmış bulunan Başbakanlık Genelgelerinin, günümüzün teknolojik imkanlarından da yararlanılarak kayıt altına alınması, her birinin güncelliğinin belirlenmesi, yürürlükte bulunanların toplu halde sunumunun sağlanması, uygulama alanı kalmayanların yürürlükten kaldırılması ve bürokratik işlemlerin azaltılması amacıyla yürütülen çalışmalar sonucunda;

  1. Sadece belli bir tarihe veya döneme mahsus olarak yayımlanması nedeniyle artık uygulama alanı kalmayan,
  2. Güncelliğini yitirdiği veya yayımlanma amacı gerçekleştiği halde yürürlükten kaldırma işlemi yapılmayan,
  3. Aynı konuda daha sonra başka bir genelge veya farklı bir mevzuatla düzenleme yapıldığı halde yürürlükten kaldırma işlemi yapılmayan, ek (I) No.lu listede kayıtlı toplam (1085) adet genelge ve genelge mahiyetindeki dağıtımlı yazının yürürlükten kaldırılması uygun görülmüştür.

Ayrıca; Başbakanlığa yapılan başvurulardan, bu güne kadar yayımlanmış bulunan genelge ve genelge mahiyetindeki dağıtımlı yazıların yürürlük durumları hakkında tereddütler yaşandığı anlaşıldığından daha önce yürürlükten kaldırılmış olan genelgeler ile bunları kaldıran mevzuata ilişkin bilgiler ek (II) No.lu listede gösterilmektedir.

Bilgilerini ve gereğini rica ederim.

Recep Tayyip ERDOĞAN

                                                                                                                                   Başbakan


EK-2

6 Temmuz 2008 PAZAR    Sayı : 26928

Başbakanlıktan:

Konu: Yurt Dışındaki Kültür Varlıklarımızın Restorasyonu.

GENELGE

2008/15

Yurt dışındaki kültür varlıklarımızın siyasi, hukuki, kültürel ve sosyal nedenlerle dünya kültür mirasına sahip çıkma anlayışı içinde korunması ve gelecek nesillere aktarılması büyük önem arz etmektedir. Kültür varlıklarımızın tespit edilmesi, hukuki statülerinin belirlenmesi ve restorasyonlarının yaptırılması faaliyetlerinin farklı kamu kurum ve kuruluşlarımız tarafından yerine getirilmesi nedeniyle etkin bir eşgüdüm mekanizmasının kurulmasına ihtiyaç duyulmuştur.

Bu itibarla, yurt dışındaki taşınmaz kültür varlıklarımızla ilgili olarak yürütülecek çalışmalarda kamu kurum ve kuruluşları ile sivil toplum örgütleri arasında işbirliği ve koordinasyonu sağlamak, strateji geliştirmek ve restorasyon faaliyetlerini yönlendirmek amacıyla, Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi (TİKA) Başkanlığının bağlı olduğu Devlet Bakanının başkanlığında, TİKA Başkanı, Dışişleri Bakanlığı Yurt Dışı Tanıtım ve Kültür Genel Müdürü, Kültür ve Turizm Bakanlığı Kültür Varlıkları ve Müzeler Genel Müdürü, Vakıflar Genel Müdürü, Türk Tarih Kurumu Başkanı ve Diyanet İşleri Başkanlığının ilgili Başkan Yardımcısından oluşan Yurt Dışındaki Kültür Varlıkları Eşgüdüm ve Yönlendirme Kurulu teşkil edilmiştir.

Kurul, kurul üyesi kurum ve kuruluşların sahip oldukları personel ve mali kaynaklarını, yurt dışındaki teşkilatlarını, bilimsel ve teknik kapasitelerini kullanacaktır. Bu amaçla, gerekli restorasyon işlemlerinin yapılabilmesi için her yıl ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine Kurul tarafından belirlenen yıllık restorasyon faaliyet planı ile uyumlu oranda ödenek koyulacaktır. Ayrıca, kurul üyesi olmayan diğer tüm kamu kurum ve kuruluşları, kurulun talep edeceği her türlü desteği sağlayacaktır.

 Kurul, Bakanın bulunmadığı durumlarda TİKA Başkanının başkanlığında toplanacaktır. Kurul, kurul başkanının belirleyeceği tarihlerde yılda en az iki defa olağan olarak, ayrıca gerekli görülen hallerde olağanüstü olarak toplanacaktır. İhtiyaç duyulması halinde, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile üniversite, sivil toplum örgütleri ve özel sektör kuruluşlarının temsilcileri de Kurul toplantılarına davet edilerek, çalışma grupları oluşturulacaktır.

Kurul gündeminin oluşturulması, arşiv tutulması, verilerin birleştirilmesi, alınan kararların ve yıllık faaliyet planlarının ilgili taraflara duyurulması ve uygulanmasının izlenmesi, yıllık faaliyet raporlarının hazırlanması da dahil olmak üzere, sekretarya hizmetleri TİKA Başkanlığı tarafından yerine getirilecektir.

Bilgilerini ve gereğini rica ederim.

Recep Tayyip ERDOĞAN

                                                                                                                                     Başbakan


EK-3

13 Ağustos 2008 ÇARŞAMBA   Sayı : 26966

 Başbakanlıktan:

Konu: 2008 Enerji Verimliliği Yılı.

GENELGE

2008/19

Toplumun enerji kültürünün ve verimlilik bilincinin geliştirilerek, enerji arz güvenliğimizin en  üst düzeyde  sağlanmasına  katkıda  bulunmak  amacıyla,  2008/2  sayılı  genelge  ile  2008 yılı “Enerji Verimliliği Yılı” olarak ilan edilmiştir.

Ülkemizde elektrik enerjisinin önemli bir bölümü aydınlatma amacıyla kullanılmaktadır. Teknolojik araştırmalar sayesinde aydınlatmada kullanılan klasik ampuller yerine, beşte bir oranında elektrik sarfiyatıyla aynı verimi sağlayan tasarruflu ampuller (kompakt floresan) geliştirilmiştir. Ortalama 3 ay içerisinde kendi maliyetini karşılayacak oranda enerji tasarrufu sağlayan tasarruflu ampullerin, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında yaygın bir şekilde kullanılmaya başlanmasıyla birlikte aydınlatma amacıyla kullanılan elektrik enerjisinden yüzde 80’e varan oranda tasarruf sağlanabilecektir.

 Bu doğrultuda;

    – Enerji verimliliği çalışmalarına öncülük etmek amacıyla tüm kamu kurum ve kuruluşları, belediyeler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek odaları 1 ay içinde kendi sorumluluklarında bulunan yerlerdeki mevcut akkor flamanlı lambaları tasarruflu ampullerle değiştireceklerdir. Bu uygulamaya ilişkin bilgiler, her bir kurum ve kuruluş tarafından, bağlı veya ilgili bulunulan bakanlık aracılığı ile Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına bildirilecektir.

    – Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca tüm yurtta tasarruflu ampul kullanımının benimsetilmesi ve yaygınlaştırılması için gerekli etkinlik ve kampanyalar yoğun bir şekilde gerçekleştirilecektir.

Bilgilerini, enerji kaynaklarının verimli kullanılması konusunda başlatılan çalışmalara tüm kamu kurum ve kuruluşlarınca gereken destek ve yardımın sağlanmasını önemle rica ederim.

Recep Tayyip ERDOĞAN

                                                                                                           Başbakan


[1] Burada Başbakanlık genelgelerinin de Başbakanlık, bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararı eki kararlar ve diğer düzenleyici işlemlerin taslak metinlerinin hazırlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleyen Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin kapsamına girdiğini belirtmek gerekmektir.

[2] Arslan, Yılmaz Başbakanlık Tarafından Çıkartılan Genelgeler ve Sonuçları Üzerine Bir İnceleme, http://www.icisleri.gov.tr/_Icisleri/WPX/basbakanlik_tarafindan_cikartilan.htm, Erişim: 20/12/2008.

[3] Burhan Kuzu, Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi ve Güçlendirilmesi Eğilimi, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1987, s.42; Turan Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1965, s.83.

[4] Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, a.g.e., s.87-88.

[5] Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, s.641.

[6] Turan Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, a.g.e., s.193.

[7] Metin Günday, İdare Hukuku, 5. Baskı, Ankara: İmaj Yayıncılık, 2002, s.80.

[8] Askeri Yüksek İdare Mahkemesi 3. Dairesi Kararı, E.2003/881, K.2004/886, http://www.msb.gov.tr/ayim/Ayim_karar_detay.asp?IDNO=4105&ctg=000002000026000036, Erişim: 10/12/2008.

[9] Aydın Bölge İdare Mahkemesi Kararı, 26.03.2008 tarihli, E.2008/…., K.2008/…., http://www.aydinbim.adalet.gov.tr/BIM_KARARLARI/sagl%C4%B1k_gideri.htm, Erişim: 15/12/2008.

[10] Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu Kararı,  E.2001/163, K.2004/631.

[11] Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu Kararı,  E.2002/486, K.2004/599.

[12] http://www.loadtr.org/basbakanliktan-genelge-temizligi-t27279.html?s=5713d4aec9e4794a8bba6c27fa4ed28e&    21/10/2008

İlk yorum yapan olun

Bir yanıt bırakın

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.