Kamu Yönetimi Kavramı


Hazırlayan

Hüseyin YILDIZ

Ankara – 2008


KAMU YÖNETİMİ KAVRAMI

İnsanlar bir arada yaşamaya başladıktan sonra bu birlikte yaşam tarzı zamanla kendi siyasal örgütlenmesini oluşturmaya başlamıştır. Toplumun siyasi örgütlenmesi olan devlet, insanlar arasındaki ilişkileri düzenleme, ortaya çıkan uyuşmazlıkları çözme ve kamusal mal ve hizmet üretme gibi görevleri zamanla üstlenmiştir. Artan toplumsal ihtiyaçlar ve beklentiler, devletin üstlendiği görevlerin de zaman içerisinde hem nitelik hem nicelik olarak artmasına sebep olmuştur. Devletin işlevlerindeki artış beraberinde daha fazla kaynak ve personelin kamu yönetimine tahsis edilmesi sonucunu doğurmuştur. Bu değişim, kamusal amaçların gerçekleştirilmesine yönelik faaliyetlerin yapılması ve kamusal kaynakların yönlendirilmesi süreci olan kamu yönetimi kavramını daha da önemli bir noktaya getirmiştir.

Ergun, kamu yönetimi kavramını üç farklı yönüne dikkat çekerek tanımlamaktadır.[1] Buna göre birinci yönü itibariyle kamu yönetimi, devlette ya da ona bağlı kuruluşlarda etkinlikte bulunan ve bürokratik mekanizmayı oluşturan kişilerin ve kümelerin davranışları ile ilgili alanı belirlemektedir. İkinci yönü itibariyle kamu yönetimi, devletin amaçlarını gerçekleştirecek biçimde örgütlenmiş insan gücü ve araç-gereçler ile bunların yönetimini içermektedir. Üçüncü yönü itibariyle kamu yönetimi, siyasal karar organlarına teknik destek sağlayan ve bu organların oluşturduğu siyasaları uygulayan örgütler bütününü anlatmaktadır.

Kamu yönetimin asıl işlevini hükümetin günlük işlerinin yürütülmesi oluşturur. Kamu yönetimi, siyasi karar organlarının belirlediği politikaları ve amaçları gerçekleştirmek üzere faaliyette bulunur. Kamu yönetimi, hükümetin toplumla olan ilişkilerinin daha iyi anlaşılmasını sağlamalı; toplumsal gereksinimlere daha duyarlı kamusal siyasaların oluşturulmasını özendirmeli; etkililiğe, verimliliğe ve yurttaşların insan olarak gereksinmelerini sağlamaya yönelik yönetsel uygulamalara başvurmalı; siyasa uygulayıcısı kurumlar olarak bir yönetsel etik geliştirmeye özen göstermeli ve toplumsal sorunlara çözümler üretmeye çalışan hükümetlerin birçok karmaşık sorumluluklarını yürütebilecek bir uygulama gücüne de sahip olmalıdır.[2]

1.1.1.  Kamu Yönetimi Disiplininin Tarihsel Gelişimi

Kamu yönetimi alanını özel bir konu olarak ilk inceleyenler Prusya’da 18. yüzyılın ilk yarısında itibaren ortaya çıkan “Kameral Bilimler” kürsüleri olmuştur. Toplumu reforme etmek için ortaya çıkan bir ekonomik ve sosyal düşünce okulu olan Kameralizm, yönetsel mekanizma aracılığıyla ekonomik gönenci sağlama amacını bilimsel yönden destekleyen toplumsal ve ekonomik bilimler toplamı olarak tanımlanmaktadır. Kameralizm, çeşitli ekonomi dalları arasında işlevsel bağlantıları ortaya koyma ve ekonomik güçlerin yönetiminde devlete düşen görevleri belirlemeye ve devlet yönetimini dizgeselleştirerek bir öğretim konusu yapmaya çalışmıştır.[3]

Kamu yönetimi kavramı, ilk kez Fransız yazar Charles Jean Bonnin tarafından 1812 yılında yazılan, “Kamu Yönetiminin İlkeleri” (Les Principes d’administration Publique) adlı yapıtta kullanılmıştır. Bonnin’in bu eseri, kamu yönetimi alanında “kamu yönetimi ilkeleri”ni sistematik ve kapsamlı biçimde ele alan ilk kitaptır.[4]

Hukuka bağlı yönetim ilkesinin 19. yüzyılda ortaya çıkması ile beraber idare hukuku gelişmeye başlamış ve kamu yönetimi alanı ile ilgili konular Kıta Avrupasında hukuk sorunu olarak ele alınmaya başlanmıştır. Kıta Avrupasında ve onun etkisindeki ülkelerde kamu yönetimi alanının bir hukuk sorunu olarak algılandığını günümüzde bile görmek mümkündür. Kamu yönetimi alanının sadece hukuki boyutları ile ele alınması neticesinde yasama, yürütme ve yargı erkleri arasındaki ilişkiler incelenmeye başlanmış ve bu ilişkilerin kamu politikalarına etkilerinin ortaya konulması ile de kamu yönetimi alanı siyaset biliminin bir sorunu olarak kabul edilmiştir.

Kamu yönetimi alanı, idare hukuku ve siyaset bilimi dışında ayrı bir disiplin olarak 19. yüzyılın sonlarında ABD’de incelenmeye başlanmıştır. ABD Başkanı Woodrow Wilson’un 1887’de yazdığı “Yönetimin İncelenmesi”[5] başlıklı makalesi kamu yönetimi disiplinin kuruluş belgesi olarak kabul edilmektedir. Geleneksel yönetim kuramcılarının öncüsü olarak kabul edilen Wilson’ın bu makalesi ile kamu yönetiminin siyaset biliminden ayrılarak bağımsız bir disiplin haline geldiği kabul görmektedir. Bu makalesinde Wilson, yönetimin siyasi hayatın bir unsuru olmakla birlikte siyasetten ayrı bir iş alanı olduğunu, yönetimin bağlı bulunduğu prensiplerin teknik ayrıntı olmanın çok ötesinde bulunduğunu belirtmiştir.[6]

Wilson’dan sonra kamu yönetimi siyaset biliminden ayrı olarak ele alınmaya başlanmış ve siyaset-yönetim ayrımı 20. yüzyılın ilk çeyreğinde kamu yönetimi disiplininde egemen bir paradigma haline gelmiştir. Wilson’dan sonra Frank Goodnow da, 1900 yılında yayımlanan “Siyaset ve Yönetim” (Politics and Administration) başlıklı yapıtında, siyaset ve yönetimin kesin bir şekilde birbirinden ayrılması gerektiğini savunmuş ve kuvvetler ayrımı doktrini gereğince siyaset alanının politikaları ve iradeyi ortaya koyup bu politikaların hayata geçirilmesi işini kamu yönetimi alanına bırakması gerektiğini dile getirmiştir.

Kamu yönetiminin ABD’de bağımsız bir disiplin olarak kabulünden sonra bilimsel yönetim anlayışı alana hakim olmaya başlamıştır. Bu bağlamda, Amerikalı Frederick R. Taylor’un 1911 yılında yayımlanan “Bilimsel Yönetimin İlkeleri” (The Principles of Scientific Management) ve Fransız Henri Fayol’un 1916 yılında yayımlanan “Genel ve Endüstriyel Yönetim” (Administration Industrielle et Generale) adlı eserleri bahsedilmesi gereken iki önemli çalışmadır. Verimlilik konusunda önemli etkileri olan Taylor, zaman ve hareket etütleri yaparak işletmelerde işin ne kadar zaman içinde sonuçlanacağını hesaplamış ve buna göre de işçi ücretlerini belirleme çabası içinde olmuştur.[7] Örgüt kuramcılarınca ilk eksiksiz yönetim kuramı olarak nitelendirilen Fayol’un bahsi geçen eseri ile klasik yönetim kuramının ana öğelerinin ortaya çıktığı kabul edilmektedir.[8] Fayol, bu eserinde yönetim faaliyetinin beş işlevsel unsuru olduğunu belirtmiştir. POCCC ile formüle edilen bu işlevler şunlardır: planlama (planning), örgütleme (organizing), kumanda etme (commanding), eşgüdümleme (co-ordinating) ve denetim (controlling).

Kamu yönetimi alanında ilk ders kitabı ise “Kamu Yönetimine Giriş” (Introduction to the Study of Public Administration) adıyla Leonard D. White tarafından 1926 yılında yayımlanmıştır.

Kamu yönetimi disiplininin geçirdiği ikinci önemli değişiklik, Luther H. Gulick ve Lyndall Urwick’in 1937 yılında yayımlanan “Yönetim Bilimi Üzerine Notlar” (Papers on the Science of Administration) başlıklı yapıtlarında kamu yönetimi ilkelerini ortaya koymaları ile yaşanmıştır. Gulick ve Urwick, yedi yönetim öğesini ortaya koymuşlardır. PODSCORB formülü ile ifade edilen bu öğeler şunlardır: planlama (planning), örgütleme (organizing), yönlendirme (directing), personel alma (staffing), eşgüdümleme (co-ordinating), rapor verme (reporting) ve bütçeleme (budgeting).

1940’lı yıllarda kamu yönetimi disiplinin genel akış çizgisinden iki önemli sapma olmuştur. Bunlar, siyaset ve yönetimin hiçbir zaman birbirinden kolayca ayrılamayacağı ve yönetimin ilkelerinin yönetsel ussallığın bir anlatım biçimi olmadığı görüşleridir.[9] Bu bağlamda, klasik yönetim kuramında, siyaset-yönetim ayrımının katı bir şekilde yapılması, örgütlerin kapalı bir sistem olarak tasarlanması ve insan ilişkilerinin, çalışanların psikolojik ve sosyal ihtiyaçlarının göz ardı edilmesi eleştirilmeye başlanmıştır. Fritz Morstein Marx’ın 1946 yılında yayımlanan “Kamu Yönetiminin Öğeleri” başlıklı yapıtında siyaset-yönetim ikilemi ilk kez vurgulanmıştır. Elton Mayo ise, Hawthorne işletmelerinde yaptığı incelemelerinin neticesinde klasik kuramın yönetim tekniklerinin verimliliği sağlamada tek başına yeterli olmadığını ve örgütün bir insan ilişkileri sistemi olarak tasarlanması gerektiğini belirterek İnsan İlişkileri Akımına öncülük etmiştir.[10] Chester Bernard ve Herbert A. Simon da eserleri ile yönetim alanına davranışsal yaklaşımı sokmuşlardır.

İkinci Dünya Savaşı sonrasında, temel ilgi alanı örgütleri bir toplumsal sistem olarak anlama olan ve öncülüğünü Talcott Parsons’un yaptığı Toplumsal Sistem Yaklaşımı kamu yönetimi alanında ortaya çıkmıştır.

1970’li yıllardan itibaren başlayan ve toplumsal, ekonomik ve siyasal alanda yaşanan büyük değişim kamu yönetimi alanında da değişimi kaçınılmaz hale getirmiştir. Ekonomik krizlerin, küreselleşmenin ve teknolojik devrimin etkisi ile kamu yönetimi değişime zorlanmış ve kamu yönetiminin karşılaması gereken beklentilerde farklılıklar görülmeye başlanmıştır. Kamu yönetimi alanında özel sektör yöntemlerinin uygulanması ile arzulanan verimlilik seviyesine ulaşılabileceği düşüncesi Yeni Kamu İşletmeciliği Anlayışını ortaya çıkarmıştır.

1.1.2.   Kamu Yönetiminin Unsurları

Siyasi iktidarın belirlediği kamusal politikalar çerçevesinde devletin ve toplumun düzenli ve sürekli olarak işlemesini sağlayan ve kamusal mal ve hizmet taleplerini karşılamaya yönelik faaliyetlerde bulunan kamu yönetimi pek çok unsurun bir araya gelmesi ile oluşmaktadır. Bu unsurlar şunlardır: insan, örgüt, yönetim, kamu politikası, norm düzeni, mali kaynak ve kamu görevlileri.

Kamu yönetiminin birinci unsuru olarak insan; çeşitli baskı gruplarını, siyasi liderleri ve yasama organı üyelerini içermektedir. Kamusal politikaların uygulanması ve kamusal mal ve hizmet taleplerinin karşılanması sürecinde kullanılan temel araç örgüttür. Devlet, kamu yönetiminin bir unsuru olan örgüt vasıtasıyla görevlerini yerine getirebilmektedir. Yönetim unsuru, kamu yönetiminin düzenli işlemesine ve diğer unsurların kontrolüne ve yönetimine yönelik faaliyetleri kapsamaktadır. Daha çok siyasi yöneticilerin görevi olan kamu politikası unsuru, toplumsal sorunları tanımlama ve bunların çözümlerini belirleme anlamına gelmekte ve alternatif çözüm önerileri arasında seçim yapma ve sorunları çözecek en uygun yöntemleri belirleme işlerini içermektedir. Norm düzeni unsuru, kamu yönetiminin yapısal ve işlevsel yönlerini düzenleyen ve yönlendiren ideolojik düşünceler, siyasi tercihler ve normları anlatmaktadır. Kamu yönetiminin altıncı unsuru ise örgütü harekete geçiren ve işleten kamu görevlileridir.[11]

 

KAYNAKÇA

[1] Turgay Ergun, Kamu Yönetimi – Kuram Siyasa Uygulama, Ankara: TODAİE, 2004, s.5-6.

[2] Turgay Ergun, “Postmodernizm ve Kamu Yönetimi,” Türkiye’de Kamu Yönetimi, Der. Burhan Aykaç, Şenol Durgun ve Hüseyin Yayman, Ankara: Yargı Yayınevi, 2003, s. 608-609.

[3] Turgay Ergun, a.g.e., s.8.

[4] Koray Karasu, “Kamu Yönetimi Disiplininin Kökenine İlişkin Bir Not,” İkinci Kamu Yönetimi Forumu, Ankara: Hacettepe Üniversitesi Yayınları, Eylül 2004, s.227.

[5] Woodrow Wilson, “The Study of Administration,” Political Science Quarterly, Vol.2, June 1887.

[6] Woodrow Wilson, “İdarenin İncelenmesi,” Seçme Parçalar, Çev. Nermin Abadan, İstanbul: Türk Siyasi İlimler Derneği, 1961, s.63.

[7] Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, İstanbul: 2002, s.14.

[8] Cahit Emre, “Yönetim Bilimi,” Türkiye’de Kamu Yönetimi, Der. Burhan Aykaç, Şenol Durgun ve Hüseyin Yayman, Ankara: Yargı Yayınevi, 2003, s.58.

[9] Turgay Ergun, “Postmodernizm ve Kamu Yönetimi,” Türkiye’de Kamu Yönetimi, Der. Burhan Aykaç, Şenol Durgun ve Hüseyin Yayman, Ankara: Yargı Yayınevi, 2003, s. 607.

[10] Cahit Emre, a.g.m., s. 59.

[11] Bilal Eryılmaz, a.g.e., s. 9-10.

İlk yorum yapan olun

Bir yanıt bırakın

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.